张彦军

　   近年来，党政领导干部的选拔任用已经从直接任命转向民主推荐、竞聘上岗、公开选拔，干部管理也逐步从粗放型向集约型转变。实践证明，民主推荐、竞争上岗、公开选拔是干部选拔任用工作的一项有效改革，对于挖掘干部中的优秀人才、提高干部队伍的整体素质具有积极作用。但在具体实施过程中也出现了一些问题，影响了干部队伍的优化和发展。

　   一、领导干部选拔任用过程中存在的问题及原因分析

　   1、民主推荐执行不力。1995年、2002年，中共中央先后颁布实施了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》。两个 《条例》同时规定，选拔任用党政领导干部的考察对象必须经过民主推荐。但其所指定的民主推荐组成人员主要是党政领导干部，从而出现了“少数人选人、在少数人中选人”现象，导致选人用人环境的不公平。因为岗位层次决定了领导干部所能接触和留下深刻印象的人员是非常有限的，那些较少接近领导干部的普通干部和那些专业技术能力强而不善交际的干部，可能永远不为领导干部所认识，更无缘被提名，因此，由领导干部来推荐人选必然是在少数人中选人。在执行过程中，这种选人办法往往是先由主要领导提出合适人选，再由组织部门按照领导的意图有针对性地去考察，并在有限范围内征求群众意见。这种征求意见的方式往往流于形式，不同的意见很难反映上去，最终结果就是使某些领导个人推荐的干部变成“民主推荐”的干部。

　   2、滥用干部任用票决制。近年来，票决制被广泛应用于各种人才选拔工作中，发挥了积极作用。但在实际工作中，许多单位往往单纯地以票取人，掩盖了干部的工作业绩和工作能力，让那些业绩平平的老好人走上了领导岗位，而真正有能力、埋头苦干的人员却被忽视，从而挫伤了部分干部的工作积极性。此外，单纯依靠票决制来进行干部选拔，还会带来一系列的社会问题。首先，会助长不良风气。投票难免会夹杂感情因素，有些干部为了得到更多选票，不专心工作和学习，把大量时间和精力花在如何搞好人际关系上，把心思用在请吃请喝、做“好事”等感情投资上，甚至不惜拉帮结派、串联拉票，自觉或不自觉地形成一些小圈子，影响了考核的公正性。其次，对那些原则性强、不善表达、不善交际、埋头苦干又不太擅长演讲的干部来说，票决制有可能将其推向更加不利的位置，使其地位和作用被忽视与低估。再次，可能出现钩心斗角、互相拆台、不团结的现象。有的人为了在竞争中处于有利地位，不惜采用非正常手段，甚至对他人进行人身攻击，一定范围内造成竞争者之间关系紧张甚至恶化。所以，投票不能完全代表业绩，得票多不一定业绩好，业绩好也不一定得票多。

　   3、背离公开、平等、竞争、择优原则。主要表现在三个方面：首先，设置年龄杠杠。根据干部年轻化的要求，许多单位规定了提拔干部的年龄界限。从某种意义上说，按一定的比例规定领导干部的年龄结构是必要的，但硬性规定则会出现年龄恐慌，使那些年龄稍大的优秀人才因为年龄问题而错过了晋升机会。其次，出现学历、职称歧视。为了优化领导干部的知识结构，把具有专业特长的高学历人才推上领导岗位是有必要的，但不管什么岗位、什么工作都盲目要求高学历、高职称就有问题了，学历、职称可以反映一个人的学术能力，但体现不出一个人的工作能力和领导能力。实际上，并不是只有高学历者才具有组织领导才能，而且，党政机关的主要职责是管理公共事务，这些高学历者的专业技术水平对管理公共事务的促进作用并不显著。再次，监督尚未真正到位。在干部选拔任用工作中，普遍存在着不敢监督、不愿监督、不便监督的现象。比如，大家明知选拔结果不合理，但存在顾虑或畏惧心理，怕招致非议和打击报复，不敢监督；再比如，由于社会关系复杂，人际关系微妙，部分人员持有“事不关己、高高挂起”，“你好我好大家好”的心理，不愿监督。上述三种现象的存在，很大程度上源于目前的干部选拔任用机制过于注重形式，缺乏内涵建设，选拔过程模糊了领导干部的“能力取向”标准，只重视干部队伍的年龄和知识结构，却忽视了领导干部最为重要的工作能力和领导能力。因此，我们需要坚持德才兼备的原则，根据岗位需要的能力素质标准来选拔领导干部。

　   二、领导干部选拔任用机制的价值考量和工具分析

　   随着公共行政现代化的推进，公共管理实践中出现了工具理性排斥价值理性的现象。作为公共管理的核心内容之一，领导干部选拔任用的变革及其制度创新也出现了类似的现象。

　   价值理性的追求在于民主的实现，工具理性的追求在于选拔手段和工具的科学性以及选拔结果的有效性。就价值理性而言，民主理应成为领导干部选拔任用机制的基本价值理念。但从现实情况来看，民主的价值追求并未得到有效落实。如对领导干部的考察仍然局限于小范围或有选择性的考察，难以反映真正的民意；

　   民主测评中存在帮派体系或拉票现象等。在干部选拔任用过程中，工具理性追求的是如何运用更有效的工具和手段选拔更适合岗位要求的领导干部。干部人事工作的核心问题是人岗匹配，这就涉及工具层面的岗位分析和人才测评问题。岗位分析是干部选拔中的基础性工作，其科学性、规范性直接关系到干部选拔的效度。当前在各地的公开选拔工作中，岗位分析还相当粗放，很多是在没有客观、准确、深入地分析岗位职责的基础上进行的，未对每个职位进行工作描述，也没有将干部在此职位所应承担的责任和应具备的素质分析清楚，往往运用统一的考核内容来选拔不同岗位素质要求的干部，导致选拔工作存在一定的风险。此外，人才测评方式以及考核形式过于单一。人才测评中的每种方法都有一定的适用范围，都有其特有的优势和难以避免的缺陷，单独使用其中任何一种都不能保证测试结果公平、公正。

　   因此，在领导干部选拔过程中，一方面，要体现民意、反映民主的价值理性追求。另一方面，要重视所运用手段和工具的科学性以及选拔结果的有效性，避免为追求结果的有效性而忽视过程的民主性。要努力在价值理性与工具理性之间找到相互平衡的结合点，以推动领导干部选拔任用制度走向民主化、科学化。

　   三、构建能力本位的领导干部选拔任用机制

　   1、首要环节与目标取向：明确干部竞聘的基本目标。培养复合型领导人才，把德才兼备的优秀人才选拔到领导岗位上来，是干部人事制度改革的目标。在此情况下，必须把好干部的入口关，以能力为本位，着重培养既懂得管理又精通业务的复合型人才，克服过去那种唯高学历、唯高职称的旧思想、旧观念，把政治素质好、管理能力强的优秀干部选拔出来。此外，扩大民主推荐的范围。民主推荐组成人员要跳出党政领导干部这个圈子，避免“少数人选人、在少数人中选人”现象的发生，提高选人用人环境的公平性。

　   2、动力源泉与根本保障：优化民主公平机制。如前所述，价值理性的追求在于民主的实现，这是选拔任用干部的一项基础工作，只有将此项工作的程序和方法规范化、制度化，才能充分发挥人民群众的民主监督作用。在我国，“人民当家作主是根本”，这就要求实现从“官本政治”向“民本政治”的回归。干部选拔任用制度既不能实行“委任制”，也不能采取放任自流的大民主，而是要在民主公开的基础上，真正依靠人民群众，由广大人民群众参与选拔出反映民意的优秀领导干部。主要体现在三个方面：首先，要增强干部和群众的民主意识，引导和支持广大群众积极参与选拔任用干部工作，做到重大问题让群众讨论、重大决策让群众参与，善于集中群众的智慧和创造力；其次，要落实好群众的知情
权、参与权、选择权和监督权，这是推进选拔任用干部工作民主化进程的关键；再次，要贯彻执行公开公示制度，增强干部工作的透明度，让选人用人权在阳光下运行。只有这样，才能真正有效地防止选人用人的不正之风。

　   3、切入点与突破口：实现领导干部公开选拔工作的科学化。科学化强调工具理性，工具理性追求的是如何运用更有效的手段和工具选拔更适合岗位的领导干部。一是要建立岗位分析制度，提高选拔质量和有效性。在公选前，要提炼出明确的岗位资格条件，并公之于众，确保人们对照这些资格条件进行报名，参与下一步的公开选拔。二是要确定科学的考试内容。在做好岗位分析的基础上，科学把握新形势对领导干部基本素质和岗位能力的要求，确定考核内容，增强干部评价的准确性。三是要规范考核程序，进一步完善票决制。其一，健全责任追究制。比如“在实施无记名票决、推广电子票决的同时，可以尝试无记名票决与记名票决相结合，使表决方式更加趋于完备合理，体现委员或常委用人权责的一致性。但在具体操作时，记名票决要做到‘慎重、有限、保密’”（李鑫钊、张成：《完善干部任免的票决制》，《学习时报》2O09年5月25日）。简单地说，就是在投票时，可以融入记名票决的优点，让参加票决的委员或常委在选票上写上自己的姓名和表决理由，并当场用“及时贴”将姓名和表决理由覆盖。在监票、唱票过程中，投票人姓名及表决意见的理由不显示，结束后选票存档，分别移交专人保存。“一旦出现干部任用失察，被选任干部有重大违纪违法行为时，在上级组织部门的监督下，可对选票进行复查，追究相关委员的责任”（钟陈辉：《谨防票决制走进误区》，《领导科学》2006年第16期）。其二，规范民主程序。票决干部任用时，必须经过“公布提名人选、介绍德才表现、审议票决对象、投票表决、当场宣布表决结果”等基本程序。此外，投票时间一定要临时决定，不要提前告知，投票人也要事先保密，以防候选人私拉选票，影响公平公正。

　   总之， 干部选拔最好能够做到“一看、二听、三投票”。“一看”，就是看业绩、看能力，对本人和大家公认的业绩进行实地查看，确定业绩的真实程度和大小，这是干部选拔的基础。“二听”，就是听本人怎么说、听领导怎么说、听群众怎么说，不能仅听一家之言。“三投票”，就是在“一听”、“二看”的基础上，进行民主投票，通过下级、同事、领导三级测评，了解其实际业绩。只有三者完美结合，才能避免干部考核失真失实现象的发生。

【作者简介：河南科技学院人事处处长、副教授；本文原载于《领导科学》2012年7月刊】