方振邦，邬定国，唐健

［摘要］如何构建社会建设绩效评价体系是当今我国公共管理领域的热点。本文从战略性绩效管理的视角出发，对地方政府社会建设绩效评价体系构建进行了探索性研究，并以北京市S区为例详细描述了地方政府社会建设绩效评价体系设计的三个主要步骤：即绘制战略地图、开发平衡计分卡和制作绩效考核量表，以期为推动地方政府社会建设绩效评价体系设计创新提供借鉴。

［关键词］社会建设；绩效评价；平衡计分卡

　   党的十八大指出“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。加强社会建设是国家、社会发展到新阶段的必然选择，是全面建成小康社会，解决当前突出社会矛盾，促进形成现代国家文明秩序的必然要求。近年来，国内学者围绕社会建设的基本内涵、路径选择等问题进行了广泛探讨，形成了很多有价值的理论成果。但从管理学角度切入对社会建设绩效评价方面的研究却鲜有涉及，仅有陈天祥、张占斌、李晓壮等少数学者对社会建设绩效评估框架及指标体系进行了探讨，研究广度与深度有待挖掘。基于此，本文在战略性绩效管理思想的指导下，以北京市S区为例，从地方政府社会建设战略地图的绘制、平衡计分卡的开发以及绩效考核量表的制作三个主要步骤入手，剖析地方政府社会建设绩效评价体系的设计过程，以期构建一个能用以指导地方政府社会建设的绩效评价体系。

　   一、 地方政府社会建设绩效评价体系设计的基本思路

　   社会建设作为我国整体发展“五位一体”战略中的重要一环，具体包括改善社会服务、创新社会管理、扩大社会参与、调节社会关系、营造社会环境五大领域。平衡计分卡作为一种重要的绩效管理工具，始终以战略为中心、重视协调一致、强调有效平衡，因为可以契合政府组织等非营利性部门的诸多特点及需求而被广泛应用。利用平衡计分卡设计地方政府社会建设绩效评价体系可以有效兼顾战略性、平衡性以及协同性，其具体思路包括以下三步：

　   第一步：绘制地方政府社会建设战略地图。明晰地方政府在社会建设领域的使命，提炼其在社会建设中所秉持的核心价值观，设定其在社会建设方面的愿景规划，通过内外环境分析制定其在社会建设方面的整体战略；进而将组织战略转化为有因果关系的利益相关者、实现路径以及保障措施三个层面的具体战略目标。

　   第二步：开发与地方政府社会建设战略地图相配套的平衡计分卡。在使命、核心价值观、愿景和战略的指引下，科学设定能够有效监控和评价战略性目标的衡量指标，合理设定每项指标的目标值，开发切实可行的行动方案，并根据社会服务管理职责分工明确责任主体。

　   第三步：制作基于平衡计分卡的地方政府社会建设绩效考核量表。根据不同的绩效评价周期，在地方政府社会建设平衡计分卡中选取相应的评价指标，并设定合理的评价标准；科学设定利益相关者、实现路径以及保障措施三个层面权重以及所有考核指标的权重系数；明确数据来源，选择合理的评价主体。

　   二、地方政府社会建设战略地图的绘制

　   战略地图是一种用以描述战略的可视化工具，其作用在于把组织战略转化为一系列以战略主题为基本单元的具有因果关系的战略目标及其组合,并将这些具体的、可衡量的战略性目标作为地方政府在既定战略周期内的社会建设绩效目标，使地方政府的绩效评价内容与组织战略紧密联系起来。地方政府社会建设战略地图的绘制主要包含三个部分：一是明晰使命、核心价值观、愿景和战略；二是确定战略主题；三是制定相应的绩效目标（如图1所示，此略）。

　   1.地方政府社会建设战略地图的顶层设计

　   地方政府在社会建设中所肩负的使命、秉承的核心价值观、设立的愿景以及采取的战略统称为“顶层设计”。其中，使命和核心价值观描述了地方政府社会建设应长期奉行的核心理念，愿景和战略描述了地方政府社会建设在特定期限内的发展蓝图和战略选择，使命和核心价值观共同指引愿景和战略的形成。

　   （1）明晰地方政府社会建设的使命。使命是组织存在的根本理由，概括了组织为人类所做出的贡献和创造的价值。北京市S区作为社会建设的主体，其使命就是在保证地区经济可持续发展的同时，更加注重社会建设，不断促进社会公平正义，努力使全体人民学有优教、劳有丰酬、病有良医、老有颐养、住有宜居，并推动地区和谐社会构建。（2）提炼地方政府社会建设的核心价值观。核心价值观是指组织中指导决策和行动的永恒原则，体现在组织成员日复一日的行动中，反映了组织的深层信仰。北京市S区在社会建设中所秉持的核心价值观是“公平正义，务实高效”。（3）构建地方政府社会建设的愿景规划。愿景是组织勾画的宏伟蓝图，是组织要实现的中长期目标。北京市S区社会建设的愿景就是要在不久的将来把本地区构建成为一个全民共享的和谐社会。（4）制定地方政府社会建设的发展战略。战略是组织在分析自身所处发展环境的基础上，明确组织的优先发展方向。S区在其《十二五社会建设规划纲要》中根据本地区经济社会发展的实情，分别针对教育事业、居民就业、社会保障和社会管理等社会建设主体内容设定了适合本地区的发展战略，并把这些建设内容纳入到五个战略主题之中。

　   2.地方政府社会建设战略地图的战略主题

　   在明确了地方政府社会建设的使命、核心价值观、愿景和战略后，接下来就要在顶层设计的指引下设定相应的战略主题。在确定战略主题时应坚持两项基本原则：一是应基于政府组织的工作职责，尽量涉及与组织职责有关的关键绩效领域，涵盖组织的战略重点；二是应有所侧重，体现出组织在特定时期内最为关注的重要工作内容 。对地方政府社会建设而言，就是围绕地方政府社会建设的工作职责，分阶段有侧重地选择战略主题，以体现其优先发展方面。根据北京市社会建设的总体部署以及S区社会建设的现有发展实际，S区社会建设领导小组确定其社会建设包括社会服务、社会管理、社会动员、社会关系和社会环境五大战略主题。

　   （1）社会服务。社会服务是地方政府社会建设的首要战略主题，在全区建成一体化的社会服务体系，不断提升全区的社会服务水平是S区建设服务型政府的核心内容。对S区而言，社会服务战略主题的内容主要包括重点发展科、教、文、卫等社会事业；大力提高社会保障水平；着重抓好居民就业增收等。（2）社会管理。以提高社会治理水平为核心的社会管理具有丰富的内涵，也是地方政府社会建设的重要战略主题之一。S区社会管理的重点在于使其社会管理更加科学、精细化程度进一步加深。（3）社会动员。公众参与和社会协同是社会建设的着力点，地方政府要激发和支持社会各界广泛参与社会服务管理，努力形成共建共享的良好局面。对S区而言，重点是要完善基层民主自治，激发社会组织活力，拓宽公众参与渠道，使社会创造活力竞相迸发。（4）社会关系。社会和谐的实质是社会关系的和谐，社会关系的和谐是和谐社会建设的根本。社会和谐的本质要求S区在社会关系建设上，一方面要完善群众利益协调机制、群众权益保障机制等；另一方面要努力做好新形势下群众工作，不断促进人际关系、群体关系等更加和谐，切实维护社会稳定。（5）社会环境。市民素质与城市文明是社会软环境建设的重要标志，是衡量社会建设成果的重要标准。S区在创建生产安全、生活安宁、社会安定的社会环境策略上，采取坚持德、法双治的方式，既在全区加强社会主义核心价值体系建设，又在全区深入开展法制宣传教育，积极建设社会主义精神文明和法治文明。

　   3.地方政府社会建设战略地图的绩效目标

　   平衡计分卡体系中的目标是由战略分解而落实到各个层面的具体工作，是连接战略执行与绩效评价之间的桥梁。基于地方政府社会建设的公益性和非营利特征，我们对卡普兰和诺顿最初绘制的战略地图进行了修改和调整，将其设置为利益相关者、实现路径和保障措施三个层面。同时，在确立地方政府社会建设绩效目标时还应遵循以下要求：首先，战略地图上的目标应该是组织的战略重点，能够切实体现组织的重要工作；其次，目标的表述应该清晰、明确、具体；最后，目标的总体数量不宜过多，一般控制在10～20个之间比较适宜。在公共部门战略地图框架和绩效目标设置要求下，基于分析政府、社会、组织和公民等利益相关者的诉求，S区社会建设战略地图中三个层面的战略主题及绩效目标设置如下：

　   （1）利益相关者层面。在利益相关者层面，围绕社会服务、社会管理、社会动员、社会关系和社会环境五个方面分别设置了体现结果导向的“社会服务公平可及”、“社会管理科学有序”、“社会参与主动积极”、“社会关系友善和谐”、“社会环境健康文明”等目标。（2）实现路径层面。在实现路径层面，社会服务战略主题下设置了“健全社会保障”、“优化公共服务”等目标；社会管理战略主题下设置了“维护公共安全”、“强化社会秩序”等目标；社会动员战略主题下设置了“加强基层民主”、“扩大公民参与”等目标；社会关系战略主题下设置了“保障群众权益”、“调处社会矛盾”等目标；社会环境战略主题下设置了“弘扬良好社会风尚”、“塑造守法社会氛围”等目标。（3）保障措施层面。在保障措施层面，组织资本战略主题下设置了“加强领导班子领导力”等目标；在人力资本战略主题下设置了“提高公务员业务能力”等目标；在信息资本战略主题下设置了“加强信息平台建设”等目标；在机制创新战略主题下设置了“提高工作创新能力”等目标；在财政资金战略主题下设置了“加大财政资金投入”等目标。

　   三、地方政府社会建设平衡计分卡的开发

　   在地方政府社会建设绩效评价中，战略地图是将战略转化为具体的绩效目标，平衡计分卡则是根据各项目标逐步导出指标、目标值和行动方案。指标用以衡量绩效目标，目标值是各项指标被期望的实现程度，而行动方案则是为达成各项指标所期望的目标值所需付诸的行动计划（如表1所示，此略）。

　   1.指标的设计

　   评价指标体系的构建是地方政府社会建设绩效评价的一项极具挑战性的重要工作。S区社会建设绩效评价指标体系的设计依据主要有两个方面：一是充分体现S区广大人民群众的需求，从人民群众最关心、最直接、最迫切的现实问题出发设计具体的、可衡量的绩效评价指标；二是注重符合S区区委、区政府关于社会建设的发展规划，促进S区社会建设长远发展、平衡发展和协调发展。

　   2.目标值的设定

　   地方政府社会建设平衡计分卡中的目标值是为绩效指标设定的数量化的衡量标度，表示组织所期望达到的绩效结果。只有设置合理的目标值才具有激励作用，既不能过高也不能太低，否则会影响员工的工作积极性。S区在目标值的设置过程中，不但考虑到了上一绩效周期中指标目标值的达成情况，亦参考了本地区和相关行业的面板数据与时间序列数据。既能监控到全区社会建设的绩效水平，又能激发组织和员工的士气，提高社会服务管理效率。

　   3.行动方案的确定

　   行动方案是为了实现或超越目标值，而需要采取的具体方案、活动、项目或行动。平衡计分卡中的行动方案是指战略性的行动方案，是有时间限制的自主决定的项目或计划的集合，旨在确定达成战略目标的途径，从而帮助组织实现目标绩效。对S区而言，其行动方案所依据的是社会建设各战略主题的绩效指标及目标值，并由本区相关的主责部门和责任人根据上级社会服务管理规划纲要共同制定。

　   4.预算与责任的明确

　   与行动方案密切相关的是预算和责任制，其中预算要解决的问题是为地方政府社会建设行动方案提供资源支持，责任制的目的则是明确行动方案管理和执行的主责部门和责任人的权责问题。利用平衡计分卡来驱动预算程序，可以使组织明确制定预算的根本目的，以确保组织将有限的资源分配到那些最重要的行动方案中去。同时，建立起有关战略执行的责任机制，根据组织的层级、职责权限以及执行和管理跨业务和跨职能流程的需要，以战略主题为单元对战略行动方案选择主责单位和负责人，以确保战略行动方案得以顺利执行。

　   四、地方政府社会建设绩效考核量表的制作

　   地方政府社会建设平衡计分卡开发完成后还不能直接用于绩效评价，组织绘制战略地图与开发平衡计分卡的主要目的在于把组织的战略分化成具体的行动，在于细化确定不同层级、不同战略单元的绩效目标、指标和目标值。为了对组织和个人的绩效完成情况进行科学合理评价，需要制定相应的绩效考核量表，以确保“干什么，考什么；缺什么，考什么；要什么，考什么”原则落到实处。地方政府社会建设绩效考核量表的制作主要包括三个方面的内容，即设置指标权重、选择评价方法和明确评价主体。

　   1.设置指标权重

　   在社会建设绩效考核量表中设置指标权重时，既要考虑不同指标的相对重要程度，又要合理控制不同指标间的权重差距，使组织与员工既能明确工作重点，又不至于“舍小逐大”。在S区社会建设绩效评价指标的权重设计中，主要是依据指标在全区社会服务管理工作中的全局性、局部性、事务性三个特性标准，来确定评价指标的权重系数。其中，涉及全局性工作的指标其权重系数为5，涉及局部性工作的指标其权重系数为3，涉及日常事务性工作的指标其权重系数则为1，最后按加权平均法计算绩效评价结果。指标的权重结构统一、简单，便于进行指标设计与管理。

　   2.选择评价方法

　   正确地选用评价方法，对于能否得到客观、公正的绩效评价结果具有重要意义。评价方法按评价标准可分为“相对评价”和“绝对评价”，按评价对象又可分为“整体评价”和“个体评价”，各种评价方法各有特点，并无优劣之分。在选择地方政府社会建设绩效评价方法时，可以结合具体的评价指标和评价对象的特点来加以综合使用和合理搭配。由于地方政府社会建设内容众多、意义广泛，很难进行精确评价，所以S区及所属的委、办、局，乡镇、街道、功能区等二级单位都采用的是模糊综合评价法。首先，各指标根据各自的评价标准分成“优、良、中、差”四个等级，并给每个评价等级赋予分值向量C={100,80,60,40}T；其次，根据实际值所处等级得分进行加权平均算出综合评价分值；最后，根据最大隶属度原则得出评价对象社会建设绩效的优良程度。

　   3.明确评价主体

　   评价主体的选择既是绩效评价的重要研究视角，也是绩效评价实践过程中的关键问题。由于地方政府社会建设绩效评价具有复杂性和宽泛性的特点，绩效评价主体的多元化则成为了保证地方政府社会建设绩效评价的准确性、客观性和公平性的必然要求。地方政府社会建设绩效评价主体通常可分为外部评价主体和内部评价主体两类，外部评价主体包括立法机关、审计机关、社会公众及大众媒体等；内部评价主体包括上级、同级和下级。同时，S区还非常重视参与单位本身的自我评价，各参与单位也是评价主体的备选。此外，公众作为社会建设的直接受益人，对地方政府社会建设成效有着最为直接的感知，因此，S区在选择评价主体时非常重视当地群众对社会建设效果的意见，把当地群众代表作为评价主体之一。

　   五、结论及展望

　   社会建设是党和国家在新世纪、新时期、新形势下提出的一个重大的理论和实践命题，其重要意义不言而喻。地方政府作为承担国家社会建设发展战略的基层组织，是直接向群众提供社会服务管理的前沿组织者与管理者。随着体制机制改革的不断深入，大量公共事务、决策权力不断下放，在面对社会公众和上级政府的双重考核下，地方政府在社会建设中倾向于选择避重就轻的行为策略,忽视社会建设重点内容之间的有效平衡等现象依然存在。鉴于此，本文以北京市S区为例探讨了地方政府社会建设绩效评价体系设计的实施逻辑，以期通过绩效评价体系的优化来推进基层社会管理体制创新，并进一步提高其社会治理能力。然而，加强社会建设作为一项重大的系统性任务不可能一蹴而就，这不仅需要树立正确的社会建设理念，还需要改革完善现有的社会建设绩效评价机制。【本文原载于《国家行政学院学报》2015年第3期】