浅谈我国政府绩效评估
摘要:随着我国行政体制改革的不断深化,政府绩效评估作为行政管理的一项制度创新,越来越受到各方的重视。党的十七大提出要推行政府绩效管理和行政问责制,建立科学合理的政府绩效评估的主要体系和机制。温家宝总理在政府工作报告中多次要求“推行政府绩效管理制度”。本文介绍了政府绩效管理和政府绩效评估的相关概念,谈到我国政府绩效评估的天然缺陷,进而提出政府绩效评估必须走法制化道路。
关键词:政府;绩效评估;缺陷;建议
政府绩效评估是政府绩效管理的重要组成部分。随着时代的变迁,政府绩效评估的内容也在不断拓宽。在以往,“评官评政”看重的是单纯的经济增长。但如今,政府绩效考核评估,不仅要关注经济,还要关注民生;不仅要关注发展的速度,还要关注发展的质量和方式;不仅要关注经济社会的发展,还要考虑未来打基础立长远的考核;不仅要考核显绩,还要考核潜绩[1]。新的形势下如何对政府的绩效进行科学有效的评估,并且据此来提高政府的效率,降低政府的成本,维护社会的稳定,维持吏治的清廉,是一项非常重大的任务。”
1 我国政府绩效评估发展
1.1 相关概念
1.1.1 政府绩效
政府绩效在西方发达国家称“国家生产力”、“公共生产力”、“公共组织绩效”、“政府作为”等。绩效用应于对政府行为效果的衡量,反映的是政府绩效,其中包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率,是政府能力的根本体现[2]。
因此,政府绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中,在讲求内部与外部管理的各种因素相统一的基础上,如何获得公共产出的最大化[3]。一般包括经济绩效、社会绩效、政治绩效、文化绩效四个部分[4]。
1.1.2 政府绩效管理
政府绩效管理,就是运用科学的方法、标准和程序,对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进行改善和提高[5]。美国国家评估中的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义,所谓绩效管理,是“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以告知管理者维持或改变既定目标计划,并且报告成功符合目标的管理过程”[6]。现行韩国《政府业务评价基本法》中,给出了一个较为系统的定义。政府绩效管理,就是在进行政府业务过程当中,树立机关的任务、中长期目标、年度目标、成果指标,用经济性、能率性、效果性的观点来管理该执行过程和执行结果的一系列的活动[7]。
进入2l世纪,当前我国应该把政府绩效管理纳入重点研究的视野。从实践的角度讲,政府效能建设可以说是加强政府自身管理的一次创新,这实际就是公共绩效管理,或者说,就是中国特色的新公共管理运动。加强政府绩效管理与评估,是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求[8]。
1.1.3 政府绩效评估
到目前为止,一个得到大家公认的绩效评估概念并不存在,因为公共部门不像私营部门的利润那样具有普遍性的评估尺度,学者们对政府绩效评估的概念也是仁者见仁,智者见智。
马宝成认为,所谓的政府绩效评估就是对政府的实际政治行为进行全面的衡量和评估,这种评估应当将主要注意力集中于政治行为所产生的各种各样的政治产品[9]。彭国甫认为,政府绩效评估是运用科学的标准、方法和程序,对政府绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本,以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,蕴涵了公告责任和顾客至上的管理理念,是一种非常重要的管理工具[10]。藏乃康认为,政府绩效指扣除政府成本后的盈余,一般用于衡量政府工作业绩。政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念,还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内[11]。颜如春认为,政府绩效评估是以一定时段为界限,对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制活动,政府行为是一项高投入、高产出的社会管理活动[12]。
综上所述,文章认为,所谓的政府绩效评估是以政府的行政行为为评估对象,依据一定的评估指标和统一的评估程序,按照公开、公正、公平的原则进行一系列评估活动。再说得浅白一点就是“评官评政”。
1.2 我国政府绩效评估的发展
相对于发达国家,我国政府开展公共部门绩效评估工作时间较晚,主要可以划分为三个阶段[13]:
一是20世纪80年代初到90年代初我国对公共部门进行评估探索的起步阶段,其特点是粗放型的部门考评。当时,组织绩效还没有成为政府部门的行政理念,对部门进行考评的目的经常是与某项当时的主要工作任务挂钩的,没有固定的评估模式与评估指标,评估时间具有很大的随意性,往往与其他评估如干部考评混合在一起。80年代常见的大检查、大评比、专项调查等就是这一阶段的主要形式。
二是20世纪90年代初到90年代中后期我国公共部门评估的探索发展阶段,如普适性的政府机关绩效评估,其特征是绩效评估作为特定管理机制中的一个环节,随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。具体实践还包括目标责任、社会服务承诺制、效能监察、行风评议等。
三是20世纪90年代末至今,绩效评估作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门所接受,一些部门和地方政府开始探索绩效评估体系的构建,其特征是采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估。
2 绩效评估的缺陷与对策
2.1 政府绩效评估的天然缺陷
目前我国开展的绩效评估工作还刚刚起步,规范化程度明显不足,暴露出的问题也很多,其中一个关键问题即是——无论是在制度层面还是非制度层面,迄今为止,我国的政府绩效评估活动始终是在政府主导的评价体制下进行的[1]。
目前最典型的一种政府绩效评估方式是“政府绝对主导模式”。从上世纪90年代至今,各地各部门已形成了各具特点的内部绩效评估方式,如财政预算支出绩效评价、政府绩效审计、行政效能监察、机关效能建设等。
这些形式各异的方式有一个共同特点,就是以被评价的上级机关或者同级政府中承担绩效评价职能的特定机关,如监察机关、审计机关等,作为评估主体,并没有脱离政府内部评估的范畴,评价主体单一[14]。政府绝对主导的评估体制,无论具有何种优势,都难以克服自我评价的天然缺陷,“既当运动员,又当裁判员”的评估结果很难令人对评估结果的可靠性给予十足信任。有的时候,这种内部评估甚至可能沦为制造政绩的工具。
另一种模式是“散发式的政府相对主导模式”,即吸收外部主体参与政府绩效评价。这种做法始于1998年辽宁省沈阳市的“百万市民评议政府”活动,继沈阳之后,据不完全统计,迄今为止已有上百个不同层次的地方政府开展了类似活动,活动范围遍及全国绝大多数省份,活动名称包括“万人评议政府”、“万人评价机关”、“市民评价政府”、“网上评价政府”等,参与人数从一万人到一百万人不等。
然而通过浏览相关新闻可以发现,在各地竞相模仿的这种让公众参与政府绩效评估的散发式外部评估活动出现了明显的“运动化”倾向。在个别地方,这种评估活动甚至成为地方领导个人意志的产物,在需要的时候发起,成为他们实现其他意图的工具。
而在最近几年的发展中,“政府相对主导模式”逐步走向制度化。2002年,南京市出台了《南京市市级机关作风评议方案》,规定此类活动每年开展一次。此后,方案经三次修改,在2004年改为《市级机关作风建设综合评价方案》。2004年年末,这项活动的范围又扩大到了江苏省一级机关。
这种模式初步实现了制度化和常态化,但由于其主要依据仍然是地方政府自己颁布的行政规范性文件,其撤销、废止、修改的权力仍在地方手上,因此,仍然没有脱离政府主导的范畴。在这种状况下,政府绩效评估的开展仍难免因党政领导的人事变动或注意力的转移而夭折的危险。
2.2 政府绩效评估必须法制化
当前,我国地方政府的绩效管理并没有制定专门的法律,导致政府绩效管理的法制不规范,监督与反馈机制有待完善,程序保障缺乏等,以至于地方政府绩效评估缺少政策性指导,所以,地方政府绩效管理的实施就没有一套长期有效的机制作为保障[15]。
政府绩效评估的法制化即是为政府绩效评估提供一个法制框架,通过对绩效评估过程中程序性规则的明确规范,形成对政府公共行政行为的监督[14]。
对此,文章主要提出两点建议:
(1)推动政府绩效评估立法
美国率先于1993 年颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA),为政府改革的顺利实施奠定了法律基础与提供了操作规程。我国要构建一套科学的绩效评估制度,推进绩效评估的法制化进程,可参照美国的做法,对政府绩效评估进行专门立法,制定一部绩效评估的基本法,这是开展政府绩效评估的前提和基础[16]。通过立法明确绩效评估的目的与宗旨、绩效评估中各级政府关系的处理、政府绩效评估组织领导权力的分配、评估主体、评估指标体系、评估的范围和方式、评估的程序、评估结果利用及其法律责任与救济等方面的内容。在此基础上,各地可以制定地方绩效评估法规、规章,以形成一套绩效评估的法律体系,为政府绩效评估的有效进行提供制度保障。
事实上,在中国一些地方,地方立法已经破冰。
2009年10月1日开始实施的《哈尔滨市政府绩效管理条例》,就是我国首个政府绩效管理的地方性法规。这部法规建立了一个新的评估体系,从行政成本(投入)、工作实绩(产出)、社会效果三个角度综合评估各部门的效率、效能和效益。绩效评估的程序包含自我测评、指标考核、满意度测评、综合评估等环节,上级领导、同级部门、下级部门以及人大代表、政协委员、社会公众等,都可以在“满意度测评”环节为政府部门“举牌亮分”[17]。
(2)建立多元化评估主体
在上级评估、自我评估之外,还应当引入外部评估主体,发展公民评价机制和第三方评价机制。
现代公共行政的发展使政府转向服务行政,而公共服务的好坏,公民最有发言权。因此,我们强调公民成为政府绩效评估的主体之一。此外, 还要培育独立的民间评估机构, 参与政府的绩效评估。民间评估机构不仅独立性更强, 评估过程客观公正,还可以节省大量的公共资源。
在这方面,《哈尔滨市政府绩效管理条例》也做了很好的示范。
首先是扩大了公众参与政府绩效管理的范围与渠道。通常,公众参与政府绩效评估仅限于接受满意度调查。《条例》在此基础上通过绩效计划公开征求意见、公布已批准的绩效计划、公开政府绩效信息、公布政府绩效评估结果 “四公开”制度,为公众全过程参与政府绩效评估提供了便利。
其次是哈尔滨地方立法中引入的第三方评估,根据《条例》,绩效管理机构、政府及部门可以委托第三方机构开展绩效评估,而其他高等院校、科研机构、社会中介组织和普通市民等也可在未受委托的情况下独立开展对政府及部门的绩效评估。[18]虽然条款不多,但为形式多样化、主体多元化的政府绩效评估提供了法律依据。这一探索性的规定,为鼓励和引导第三方评估机构参与政府绩效评估、促进第三方评估规范化发展提供了制度建设的基础。
而这种第三方参与评估的有效方式也开始被多个地方政府效仿,例如去年年末广西自治区统计局社情民意调查中心受自治区绩效考评领导小组办公室的委托,从2010年12月1日起,在全区范围内进行一次大规模的电话访问,对全区14个设区市、43个政府工作部门进行公众评议。据称,这次调查打分的比重占绩效考评总分的20%,将直接影响到14个市、43个部门的年度绩效考评的最终评分。自治区绩效考评领导小组办会将调查结果进行整理汇总,提交给自治区领导。另外,还会将大家所提出的意见或建议,反馈给相关部门进行整改或采纳[18]。
但是这种法制化的进步仅仅只是局部而已,从目前的情况来看,还是要制定很多配套性的文件。
中国目前还是处在社会转型、体制转轨时期,绩效管理制度的完善本身就是一个探索学习的过程。所以政府绩效评估法制化肯定还有很长的一段路要走,作为公民,除了拭目以待,必要的监督和参与也必不可少。
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(转自现代商业网,作者:袁薇锦 南京农业大学公共管理学院)