摘 要：本文从寻求政府困境解决之道入手，提出借鉴私营部门人力资源绩效管理系统来提升政府绩效，提高公众满意度。分析了政府特殊性，对政府实施绩效管理可行性进行理论、经验证明。在绩效管理动力系统基础上，提出了中国政府绩效管理的可行性。

关键字：绩效管理；政府；可行性

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1811-8755(2004)0939

20世纪后期，政府受到逐渐增多的批评。在西方，政府部门被认为由自私、职业化的官僚所掌管，他们主要关注扩大自身权力，其结果是官僚机构不断膨胀，却赤字连连。更为重要的是，与此同时它的公共管理性和回应性却日渐匮乏。人们寻求政府困境解决之道。

一、绩效管理与私营部门

绩效管理区别于绩效评估，但却起源于绩效评估。美国联邦政府则于1842年开始对政府公务员进行绩效评估。绩效有组织绩效和员工个体绩效两个层面。越来越多的学者认为，绩效应包括行为和结果两个方面。这与Brumbrach (1988)的绩效定义吻合：“绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。（行为）不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断”①。私营部门在具体地实践过程中发展出了一套很完善的绩效管理模式。

二、公共部门的特殊性

由于具有自身的特殊属性──公共性，与私营部门相比，政府有着许多实施绩效管理的障碍。第一，政府垄断。除非政府主动变革，否则顾客很难取得与之平等的地位。第二，目标任务的政治性、模糊性。 “企业领导人盯着‘底线’（即利润），而政府机构领导人盯着‘上线’（即制约因素）”。②而私营部门里面的决策者是很少受外部因素的控制的。这就使得政府绩效管理缺乏明确的目标。第三，产出难以量化。公共部门的产品是非商品性的，不可能像私营部门那样由市场的货币价格来反映其生产的机会成本。第四、关注公平胜于效率。很明显，政府所追求的应是每个人的平等，主要是收益的平等。第五、鼓励浪费。公共部门的财务制度鼓励政府以追求规模、消费扩张作为最大化目标，而非以成本最小化为目标。

三、公共部门绩效管理可行性分析

1、理论证明

鉴于这些特殊性，政府部门需要根据自身特点，创造性地实施绩效管理。

第一，引入竞争。①在政府直接为社会提供公共服务的领域里，可以有公对公、公对私等不同的竞争类型。如电讯、铁路等行业。②引入中介组织，承接政府的某些管理职能。如公共交通、园林绿化等。③可以设置一些相同职能的部门，或不同职能部门设置相同的职能，让不同部门展开竞争，扩大消费者的选择权。④政府间预算竞争。预算分配工作在内部招标的基础上进行可以提高政府效率。

第二，建立政府绩效管理目标体系，明确机构和公务员职责。由于来自行政机关外部的执政党或者利益集团的要求往往是不稳定的，因此行政机关必须建立一套自己的目标体系。行政机构最基本的目标就是要提高公众的满意度，在这个最高目标下，各个不同的行政部门可以设定在不同时期的具体目标，从而使之贯彻到最基层的行政机构和公务员。

第三，设计以结果为导向的评估指标体系。威尔逊在其《美国官僚政治》中曾深入地分析过这个问题。他把行政机构中工作人员的工作活动或劳动付出行为作为其模型中的“投入”，然后按照这种劳动投入的是否可测量，再加上行政机构产出的是否可测量，将行政机构划分成四种类型：

据威尔逊模型，我们就可根据付出与产出的可测量性，先将所有行政机构划分归属类型。再针对每一机构的具体特点，分别制定不同的评估指标。我们应该以结果为导向，这是由政府的公共性所决定的。产出可测量的生产型、工艺型政府是比较容易设定绩效标准的。而对于产出不易测量的程序型政府和应付型政府则应该尽量使之由中介组织来替代。最后，按各自的标准对它们分别进行严格的评估，并给予相应的奖惩。

第四，引入公民参与机制。提升公众满意度乃实施公共部门绩效管理最基本之目标。在对政府绩效评估的几个评估者中，公民的绩效反馈的权重应该最大。因为政府绩效评估本身就蕴涵着服务和顾客至上的理念。公民不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人、服务的接受者，而是公共部门管理中不可或缺的组成部分。

当然，私营部门的绩效管理要融入公共部门之中，还需要其他一系列的措施，如完善的成本收益分析、上级政府部门的授权、公开政府财务收支等等。

2、经验证明

而事实上，政府部门绩效管理已在西方发达国家得到广泛实施。英国政府率先推行政府部门绩效管理。1979年开始《雷纳评审》到 1991年的“公民宪章”和“质量竞争”运动等都推动了绩效管理和绩效评估的广泛应用。从1986年开始，绩效评估的侧重点是公共服务质量和效益，其过程也更加规范化、系统化。以消费者、顾客、效果为导向，主要围绕审计委员会提供的“三个Ｅ”展开，即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)。而在美国，政府绩效管理得到了有效实施。美国把绩效管理与评估视为重新调整政府与社会关系能否取得成功、能否再造出有效政府责任机制的决定性条件。1993的《国家绩效评论》(NPR)、《戈尔报告》和《1993年政府绩效与结果法案》是美国推行政府绩效评估措施的纲领性报告。如今，全面质量管理、标杆管理、无缝隙政府、全员优化、公私竞争等绩效管理措施在美国联邦和各地方政府中正如火如荼地实践着。

四、中国政府绩效管理之动力分析

中国政府实施绩效管理具有如行政文化、职权界限等障碍。然而，在中国并不是没有扫清这些障碍之可能。宏观层面上，政府绩效管理首先是完善社会主义市场经济体制和政治文明进步的需要。经济发展必然对政府自身的效率提出要求。另外，私营部门和西方发达国家的绩效管理经验告诉我们，来自高层的推动是绩效管理实施的一大动因。这在中国比较容易实现。此外，加入WTO以及在经济全球化浪潮的压力下，政府的发展有着强大的外在推动力。

微观层面上，公众参与机制如果纳入到政府绩效管理系统当中，必然会有力推动政府绩效提升。把公众对政府的绩效评估的权重设得较大，这是政府绩效管理基本目标所决定的。而绩效评估的结果最终是要与政府机构的预算以及公务员的工资、福利、升降等联系在一起的。这对政府的浪费、低效率等绩效水平不高的现象是重大的遏制。再者，财政压力也迫使政转向低成本、高产出的高绩效目标。我国的财政赤字占GDP的比例虽然还不是很高，但是绝对值却较大。解决财政赤字的有效方法是实施成本收益分析，对行政开支进行绩效审计。再者，有必要制定一部有关政府绩效的法律，从法律制度上规约政府绩效的实施。

中国政府绩效管理还处于实践探索阶段，且主要是绩效评估的探索，还没有达到绩效管理的这一阶段。如河北的社会承诺制、 “深圳──成都模式”等。这些尝试取得了初步成效，但是离完善的绩效管理还相差甚远。我们期待着政府绩效管理系统的逐步建立，并为切实推行我国的政治文明作出贡献。

注释：

①Michael Armstrong and Angela Baronl.Performance Management.London：The Cromwell Press.1998：P.41

② [美]詹姆斯·Q·威尔逊.张海涛等译.美国官僚政治:政府机构的行为及其动因[M].北京:中国社会科学出版社1995，142页）

参考文献：

［1］[美]詹姆斯·Q·威尔逊.张海涛等译.美国官僚政治：政府机构的行为及其动因［M］.北京：中国社会科学出版社，1995；

［2］周志忍.质量与顾客满意──21世纪管理的主题［J］. 北京：新视野，2000.4；

［3］马克·G·波波维奇.创建高绩效政府组织［M］. 北京：中国人民大学出版社，1998；

［4］刘旭涛.政府绩效管理：制度、战略和方法［M］. 北京：机械工业出版社，2003。

作者简介：

李自立，福建泉州人，华东师范大学政治学与行政管理系政治学理论专业硕士生。

李晓燕，四川内江人，华东师范大学政治学与行政管理系思政专业硕士生。