【摘要】公共支出绩效评估就是要通过及时可靠的支出绩效信息，来强化政府预算约束，提高公共财政资源的配置效率和使用效益，其最终目的是增强政府部门的公共受托责任和财政透明度，改善政府的绩效，提高政府的执政能力，推动有效政府的建设。
【关键词】政府绩效 公共支出绩效评估 有效政府

    　一、从公共财政支出的角度评估政府绩效是一个全新的研究视角
　　随着经济全球化和政治民主化的日益增强，构建高绩效的政府①，实现善治②，已经成为各国政府共同追求的目标和政府公共管理的重要任务。然而，在现实中，政府管理的绩效低下却成为一个非常普遍的问题。
　　我们认为，政府绩效低下的原因是多方面的，既有外在体制和功能上的因素，也有内在结构和机制上的原因，但究其根本，还在于在政府之间和政府内部缺乏一套具有一定开放性和竞争性的类似于市场机制的公共资源再配置机制和利益约束机制，因而导致了稀缺公共资源长期滞留在效率和效益低下的部门和领域。同时，公共产品在消费上的非排他性和非竞争性以及提供上的公共垄断性，使得政府缺乏竞争压力，没有完整的成本核算系统，难以通过灵敏和准确的价格和成本信号进行绩效的计量和评估。另外，公共决策机制本身的缺陷也使得政治家和政府官员缺乏持续改进政府绩效的动力和决心。因此，要想从根本上改善和提高政府的绩效，不能仅着眼于体制和结构层面，局限于政府机构的增减和职能的转变，而必须从经济学角度，以政府财权和财力的重新配置和分配为切入点，把政府绩效的高低与政府部门预算挂起钩来，通过对不同部门政府投入的规模与结构、投入与产出、过程与结果、预算与实效、配置与使用、决策与管理等进行全面、科学、客观、系统地计量、测度、检验和评估，并根据其绩效的高低来调整其预算的规模，才能真正从根本上达到改善和提高政府绩效的目的。因此，建立政府绩效评估体系，实际上就是要创设一种公共资源再配置机制和直接的利益制约机制，通过绩效信息来引导公共资源的流向和流量，以此推促政府绩效的改善和提高。
　　有鉴于此，我们认为，政府绩效评估是对政府整体的执政能力和管理效能的综合评价。而要提高政府的绩效，关键应抓住两点：一是管住政府的“人”;二是管住政府的“钱袋子”，而管住钱袋子尤为重要。因此，从政府公共支出的角度研究政府绩效，创设一套适合我国国情的、以绩效战略规划为前提，以绩效协议为纽带，以绩效指标和绩效计量评估为核心，以绩效报告为结果的政府公共支出绩效评估体系，是一个更为实际、更加可行的全新的研究视角，不仅具有一定的理论意义，而且这一研究成果的应用对于增强政府部门的公共受托责任和财政透明度，改善和提高政府的绩效，推动公共服务型政府的建设更具有重大的现实意义。
　　二、政府公共支出绩效评估的基本特征
　　政府公共支出绩效评估就是从经济性、效率性、效益性、公平性、回应性、服务质量、公共责任和公众满意程度等纬度，对政府公共支出的目标、投入、过程、结果、影响等方面进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判的一项重要制度。它以绩效为本，以战略和结果为导向，以服务质量和公众满意为标准，奉行公共责任和顾客至上的管理理念，谋求社会公众通过公共责任机制对政府部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一，谋求政府部门之间、政府部门与公众之间的良好沟通与交流。其最终目的就是通过绩效评估，加强与完善公共责任机制，提高政府在管理公共事务、配置和使用公共资源、提供公共服务等方面的能力，推动政府职能的转变，构建一个有限、法治、负责、高效、廉洁的政府。公共支出绩效评估的特征：
　　第一，从维度上看：包括经济性、效率性、效益性、公平性、回应性、服务质量、公共责任和公众满意程度等。
　　第二，从内容上看：既包括政府公共支出的目标、投入、过程、结果、影响等方面的评估，也包括对绩效目标、投入过程、产出结果、财务管理、持续影响力以及配置和实施效率的衡量比较和综合评判。
　　第三，从范围上看，凡是使用公共财政性资金的单位，不论是行政单位、事业单位，还是接受政府委托或资助而提供公共服务的单位，如非营利组织等，都属于政府公共支出绩效评估的范围。
　　第四，从资金属性看，财政性资金既包括预算资金，也包括预算外资金和制度外资金。既包括直接的资金支出，也包括政府以公共规制、税收优惠、公共定价、政府担保等方式形成的隐性财政支出。既包括对基本支出的绩效评估，也包括对项目支出的绩效评估。
　　第五，从评估过程看，公共支出绩效评估包括对公共支出绩效目标的评估、绩效预算和拨款的评估、对支出过程的绩效评估、对支出结果的绩效评估等。
　　第六，从评估功能看，公共支出绩效评估以绩效为本，体现一种以结果为导向的控制，谋求公众通过公共责任机制对政府部门的直接控制，谋求政府支出管理对立法机构负责和对公众负责的统一，具有进一步使政府职能具体化、目标明确化的功能。
　　第七，从最终目的看，公共支出绩效评估的最终目的，就是加强与完善公共责任机制，提高政府在管理公共事务、配置和使用公共资源、提供公共服务等方面的能力，推动政府职能的转变，构建一个有限、法治、负责、高效、廉洁的政府。
　　必须特别强调的是，对整体政府和公共支出绩效评估的主要目的是通过检验和评估政府的绩效现状达到改善和提高政府综合执政能力和管理效能的目标。因此，从总的战略思想看，政府绩效评估必须是战略和结果导向的。因为面对日益复杂多变的国内外形势和日益多样化和个性化的社会公共需要，政府只有从战略的高度审视和评估环境，制定明确的、面向结果的战略目标，并从战略的高度整合和优化资源配置，才能完成社会赋予的使命。同时，绩效评估仅仅是绩效战略管理中的一个环节，要做好绩效评估工作，前提之一是必须制定绩效战略规划，在综合分析内外部环境、明确自身的使命和原则、确定明确的绩效目标，在此基础上实施绩效评估，用以检验和评估绩效目标的科学性和合理性以及绩效水平的高低。所以，从整个绩效管理的全过程看，绩效评估是一种测度和评估政府绩效的系统方法和工具，其体现的思想和基本理念是战略和结果导向的。
    三、加强公共支出绩效评估，构建有效政府
　　公共支出绩效评估是以政府支出绩效的测度和评判为切入点，综合评级整体政府的执政能力和管理效能，因此，公共支出绩效评估就是要通过及时可靠的绩效信息，来强化政府预算约束，提高公共财政资源的配置效率和利用效益，最终目的是增强政府部门的公共受托责任和财政透明度，改善政府的绩效，提高政府的执政能力，推动有效政府的建设。
　　(一)提高党和政府的执政能力。
　　首先，在当今社会，执政能力③是考验一个国家及其政府提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。执政能力建设包括执政党自身的建设和政府建设两个方面，提高党的执政能力必须通过加强执政党和政府自身的治理以及通过政府加强对整个国家的治理来实现。政府对国家事务和社会公共事务的管理是在宪法和法律框架之下来进行的，但是如果法治不健全，制度约束不到位，复杂的政治经济关系就会导致政府的异化④。因此，要真正实现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的政治目标，必须不断加强法治和制度建设，加强政府自身的改革，建设法治、责任、高效、廉洁的政府。政府公共支出绩效评估的基本信念，就是以现有的制度框架为前提与基础，通过对政府支出活动绩效的评估来监督和约束政府的行为，完善现有的社会基本制度框架，并使之得到最有效地运转和发挥最大的效能。政府支出绩效评估贯彻和体现的是上升为国家意志的广大社会公众的意志，公共财政的分配与使用、公共服务项目的划分、绩效目标的确定都是这种意志的体现。政府绩效评估正是巧妙地将这种意志通过公共责任和顾客至上的管理理念表现出来，从而为提高党的执政能力、为实现政府的政治职能服务。
　　其次，面对民主化、市场化和全球化带来的国内外复杂形势，加强和改善政府公共管理已经成为确保一个国家经济社会和谐发展和长治久安的必不可少的基础性条件,政府公共管理的基本目标除了缓和各种冲突、建立与维护社会公共秩序之外,还必须高度关注提高公共管理的效率与效能、提高公共服务质量与社会公众满意程度、加强与改善公共责任机制等方面的内容。政府管理的发展规律表明,人类社会越发展,要求增进、维护与实现公共利益、提供公共服务、保障社会公平与公正的诉求就越强烈。政府绩效评估以系统论和信息论为基础，谋求现代信息技术和数字网络技术在政府公共事务管理与公共服务传递中的普遍运用，不仅强调环境对公共管理的影响，而且更强调环境变化后政府管理的效果，强调改变公共服务网络结构。关注顾客服务、建造高绩效体系，强调政府部门与社会公众之间的信息沟通与交流。政府绩效评估蕴涵的公共责任与顾客至上的管理理念改变了权力的制约形式，权力制约不再局限于刻板的法律条文，而是寓市场竞争机制和公共责任机制于政府管理之中，变过去的“法律意识”为“服务意识”，变过去的重遵守法律规则为实现严明的绩效目标控制。这种以绩效为本的管理促使政府围绕其使命改革管理模式，采用绩效管理、目标管理、全面质量管理等手段，强化政府对立法机关和顾客的双重责任，增加顾客选择的机会，尊重顾客选择的权力，调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度，让顾客参与管理。同时，通过实行成本核算，加强财务控制，建立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩。在人力资本管理方面，通过改革公务员制度，打破统一的薪酬体系，实行业绩奖励制和绩效工资制。绩效评定和绩效等级划分都与政府部门支配财政的能力、政府部门职员的个人利益直接联系，从而创造了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力，为政府公共管理开拓了新的视野。政府绩效评估及其措施在公共行政实践中的广泛运用，必将极大地创造和提升政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力，推动政府公共管理方法与技能的改进和发展，促使政府更加注意倾听社会公众的声音，提高公共服务的质量，改善公共管理方法，提高政府公共管理效能，以更好地实现政府的管理职能。
　　(二)加强公共支出绩效评估的根本目的是推动政府转型，构建有效政府。
　　有效政府是一个拥有多维度效率标准的政府⑤，就其基本制度要素来看，包括有限政府、法治政府、负责政府、高效政府和廉洁政府等多个方面。公共支出绩效评估对推动有效政府的建设具有极为重要的作用，是构建有效政府的重要工具。
　　1有限政府
　　有效的政府首先是有限的政府。有限的政府实质上就是市场的政府，即以市场为基础的政府。由市场的需求、社会的需求以及政府本身的能力所决定，政府的职能和范围必须是有限的，同时，在条件允许的情况下，政府职能的实现方式应尽可能市场化。建立有限政府实质上就是要妥善处理好政府与市场的关系，遵守市场优先的原则，用足市场，慎求政府。在实施政府干预时，必须充分考量以下三个约束条件：第一，政府干预应严格限制在市场失灵的领域;第二，政府干预后的境况应比先前有所改善;第三，政府干预所得的收益应大于其所付出的成本。
　　公共支出绩效评估对有限政府的建设具有重要的推动作用。首先，公共支出绩效的高低与政府职能和活动范围的科学界定有直接的关系，如果政府仍然把大量的公共资源投入到竞争性领域，而忽视基本公共产品和公共服务的提供，造成大量社会公益事业和公共基础设施的欠帐，那么其投资的社会效益就不会高，满足社会公共需要的程度就弱。而通过绩效评估，首先可以检查政府支出的领域是否符合公共性，是否以满足社会公共需要为宗旨。其次，通过对政府公共支出目标、过程和结果的绩效评估，检验政府职能定位是否恰当，政府活动范围是否落实在公共领域，政府机制和市场机制是否实现了双赢的结果。再次，通过绩效评估可以促使政府服务注重投入产出和成本效益分析，重视公共物品的产出和效果、提供的效率和质量，要充分利用价格机制、竞争机制和约束机制，调动社会资源参与公共物品的供给过程，以期用较少的公共资源投入和较低的成本提供数量更多、质量更好的公共物品，满足日益多样化的社会公共需求;最后，通过绩效评估，建立一种市场责任机制，迫使政府放松苛刻的政府管制和僵化的政府垄断，将竞争的权力和机会重新赋予企业和社会，鼓励公私合作、公私竞争，利用社会和市场的力量提高政府供给公共物品的能力和效率。
　　2法治政府
　　有效政府必须是一个法治政府。具体来讲，法治政府包括了公共权力法定、公共行政管理机构编制法定、公共行政管理体制法定、公共行政经费来源法定、公共行政程序法定、公共行政审批法定等内涵。法治政府的建设包括依宪治政和依法行政两个方面。首先，法治政府的建设必须要有好的政治制度的基本框架和立宪选择。从根本上讲，立宪的首要目的是限制政府的权力，避免那些掌握政府权力的人利用这些特权牟取私利，损害公共利益。因此，依宪治政必须维护宪法的绝对权威，健全宪法监督制度，将政府的权力置于宪法的严格规范和监督之下;其次，法治政府的建设必须依法治国、依法行政、依法理财，要把各级公共事务的治理纳入国家的法律、法规的框架之内，使政府的行为符合宪法和国家法律规范。
　　法治政府的建设涉及到各种正式和非正式的制度安排，其中，公共支出绩效评估制度就是法制政府建设框架中的重要组成部分。因为公共支出绩效的高低与财经法律法规完善的程度和执行的力度有直接的关系。如果支出管理的法律法规不健全，执行力度不够，支出管理中必然会出现问题，支出的绩效自然也不会理想。因此，通过对公共支出绩效评估，可以检验和反映国家财经法律法规的完善和执行程度，有助于维护法律的严肃性，提高各方面的法律意识，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。完善监督机制，解决公共行政执法中存在的有法不依、执法不严、违法不究、权责脱节等问题，督促政府全面履行责任，规范行政执法行为，提高行政执法水平，防范和惩治公共权力的滥用，推动法制政府的建设。
　　3分权政府
　　有效政府是一个适度分权的政府。分权政府包括两个层面的含义：一是政府与社会的适度分权。现代社会学理论认为，从传统国家向现代国家的转型，是政治权力、经济权力和社会权力在政府与社会之间重新配置、互为消长的过程。随着社会的变迁，政府在保持和巩固其政治强权的同时，其在经济领域和社会领域的权力在逐步增强，社会群体也会在这种变迁中，拥有一定的政治权力、经济权力和社会管理权力。原先的那种政府拥有绝对权力的“单极化”格局正在向政府与社会分享权力的“多极化”格局转变。在这种公共治理结构中，政府的干预主要应表现为把社会本身所具有的契约性规则赋予法律效力，保护“私权”，仲裁和协调社会成员在“私域”中仅凭社会契约性规则无法解决的冲突，化解公共风险。二是中央与地方政府间的适度分权。即中央政府应根据不同层级政府承担职责的大小，将人权、事权、财权、项目管理权等权力适当下放给各级地方政府，扩大地方政府的公共权力与责任，增强地方政府治理公共事务的积极性、主动性和责任心。
　　公共支出绩效的高低与政府支出范围在政府与社会、政府与政府之间的划分有密切的关系。通过评估各级政府公共支出的绩效，打破公共物品和公共服务提供过程中的政府垄断，将公共权力在政府与社会之间、中央与地方之间进行合理的界定和分配，并将之与相应的责任和利益挂起钩来。具体而言，公民有享受公共物品和公共服务的权力，但也必须承担依法纳税的责任和义务;而政府可以凭借其政治强制力依法向公民征税，但也必须承担向社会提供数量充足、质量上乘的公共物品的责任和义务。同时，由于公共物品具有受益范围和受益对象的地域性和层次性特征，因此，在具体生产和提供过程中，必须在中央和地方各级政府之间进行恰当而合理的分工和协调，推动分权政府的建设。
　　4责任政府
　　有效政府必须是一个“可问责政府” ⑥，即责任政府。“在现代政治实践中，所谓责任政府并不是一种意志表示，而是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。”⑦根据委托代理理论，政府的权力来自人民，政府在获得公共权力的同时，也就承担了相应的责任，因而政府只有真正履行和承担了公民直接和间接赋予的责任时才是合法的。责任政府意味着政府应积极地对立法机关负责，对立法机关制定的法律负责，积极回应、满足和实现公民的正当要求，负责任地使用人民赋予的权力。负责任，是现代政府应具备的主要品质和基本特征，只有对公民负责且权力受到限制的政府才是责任政府。正如温家宝总理指出的，责任政府就是指政府的一切行政行为及其结果，必须对人民负责，政府的行政权力必须与其承担的责任紧密挂钩，与行政权力主体的利益彻底脱钩。政府的行政决策必须充分反映和切实体现最广大人民群众的根本利益，政府提供的信息应全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定应相对稳定，政府行政管理必须做到公开、公正、公平、便民、高效、诚信。
　　责任政府在政府公共支出管理中的具体体现就是公共财政决策的责任制、政府财务信息的公开化和透明性、公共财政资源配置和使用中的高效率以及政府对社会公共需求的积极回应。以责任政府的理念推进政府支出管理改革，就是要在筹集、分配和使用公共财政资源中重视和培养民主责任意识，促使政府在公共财政资源的配置和使用中讲究成本，注重绩效，强调产出和结果。为此，如何建立一个贯穿政府预算管理全程的、对各利害相关者都有约束力的责任制度和明确、有效的责任落实机制就成为问题的关键所在。而建立政府公共支出绩效评估制度，把结果导向和绩效导向的基本理念引入政府公共支出管理，通过指标的设置和评估，替代市场价格信号和利润机制，在成本与收益、投入与产出的比较中，引导公共资源从效益低的领域流入效益高的领域，切实解决公共资源的滞留和沉淀问题。同时，通过对财政资金绩效的计量和评估，也为社会公众提供准确的财政财务信息，增强财政透明度，强化公众参与的意识，提高民主监督的质量，促使政府更加自觉地履行公共受托责任。
　　(5)节约政府
　　有效政府还应该是一个运行成本低廉的节约型政府。这其中包括两个层面的含义：一是政府本身的运行成本低廉，公共行政管理应力求珍惜民力;二是政府干预对整个社会运行带来的效率损失最小。
　　建立公共支出绩效评估制度，就是要引入市场机制，改变政府的理财行为和理财方式，树立成本观念，加强管理，提高财政资源配置和利用的效益、效率和有效性，建设“效率型”财政。通过恰当的制度安排鼓励私营部门参与公共物品和公共服务的生产和提供，使政府部门形成竞争压力，迫使其转变观念，增强竞争意识，降低成本，提高服务质量。同时，建立政府与市场之间的相互信任关系，明确各自的活动范围，积极培育市场力量，依法规范政府行为。
　　总之，建设有效政府实际上是致力于建设公共服务型政府。在这一管理模式中，政府职能将实现从全能型转向有限型，从权威行政转向服务行政，从人治行政转向依法行政，从“部门性”转向“公共性”，从集权转向分权的转变。而政府绩效评估具有使政府职能具体化、使制度转化为现实秩序的功能。因为每一个绩效评估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能，因此，任何一种绩效评定都会有自己的评估指标体系、评估项目划分与绩效等级划分标准。这个指标体系所包含的量的规定性(即政府在其职能范围内做了多少，是不是职能范围内应做的事都做了)和质的规定性(即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何，是否符合职能的规定性，符合社会公众的要求)两方面内容都是政府职能的具体体现。政府职能是一种制度的规定性，绩效评估就是使制度转化为具体的管理行为、管理秩序和社会生活秩序过程中的一种评判、控制和监督。因此，公共支出绩效评估制度为重新界定政府的活动范围，改革政府理财的管理和运作方式，为推进有效政府的建设提供制度基础。