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　   分析研究国外尤其是西方发达国家地方政府绩效评估实践并对其进行深入分析，是研究我国地方政府绩效评估的一个重要视角。随着经济全球化、政治民主化和信息化的不断发展，政府管理问题逐步成为西方发达国家发展与稳定的中心问题之一。尤其是伴随着公民社会的兴起，西方国家的政府职能已经完成了由原来的管理、控制为主到现在的提供服务职能角色的转变。政府绩效评估具有判断、预测、激励、约束等多项职能，是现代政府管理工作的重要组成部分，也是发达资本主义国家在新的条件下进行自我调整的最重要的内容。在西方国家 30多年的行政改革中，绩效评估始终贯穿于地方政府改革的过程之中，并不断加以改进和完善，以至西方学术界惊呼：现代“评价国家”正在取代传统的“行政国家”（彭国甫：《地方政府公共事业管理绩效评价研究》，湖南人民出版2004年版）。

　   一、西方发达国家地方政府绩效评估实践

　   （一）美国地方政府绩效评估实践

　   美国是世界上最早开展政府绩效评估的国家之一，大规模的评估实践开始于 20世纪70年代。1973年，尼克松总统颁布了《联邦政府生产率测定方案》，有关部门为此设计了3000多个绩效指标，由劳工统计局收集雇员在200人以上的联邦政府机构的投入、产出、成本等方面的信息。1993年，克林顿政府成立了由副总统戈尔领导的“国家绩效评审委员会”，提出了《国家绩效评估报告》，包括具体可行的措施：所有联邦政府机构应发展与运用可测量的目标，并报告施政结果；所有联邦政府机构必须澄清联邦计划的目标；总统与各部、委员会首长签署绩效协议书；对服务质量优秀的政府机构颁发国家质量奖。同年7月，美国第103次国会第一次会议通过了《政府绩效和结果法案》。它明确规定了每一个联邦政府的机构必须制定战略规划，包括对机构使命、目的和指标的描述，如何实现这些目的和指标，对年度绩效目标与战略规划中的总目标和指标之间的相关性进行描述，确认和识别部门外部的关键影响因素等。同时，必须将年度计划在年初提交总统和国会，由联邦管理与预算局长监督实施，要用客观的、可衡量的、量化的形式表述目标，描述实现绩效目标所需的运作程序、手段和技术以及人力、资本等资源，建立绩效指标并以此衡量各个项目的产出、服务水平和成果等；必须在一个财政年度后向总统和国会提交一份前一财政年度的绩效报告，包括绩效是否能满足最低限度要求的有效的计划标准，评估完成绩效指标的成功因素，或者解释目标没有实现的原因。该法案颁布后，政府公共部门在绩效测量和项目评估中都取得了明显进步。

　   美国政府绩效评估的一个显著特征是民间机构的参与，其中最著名的是坎贝尔研究所。它是美国著名学者、卡特总统人事改革顾问坎贝尔于1990年创办的，自创办后就开展了大规模的政府绩效评估活动，得到美国政府部门和民众的普遍关注和认可。例如，1998年，它对全美50个州政府展开了评估，1999年又对全国 35个财政收入最好的城市进行了评估，2000年再次对50个州政府进行了大规模的绩效评估，并向全社会公开了其分数和名次。坎贝尔研究所对政府的评估主要有五个方面：一是财政管理。主要包括政府举债能力管理是否符合法律规定的比例，退休金管理是否得当，政府采购各个环节以及管理是否合理，项目管理是否合法，工程招标是否公开等。二是人事管理。人事管理机制复杂，情况各异，但即使定性分析也应有原则和标准，譬如在政府雇员的录用、考核、晋升和执行纪律等方面是否公平公正等。三是信息管理。考评这项绩效，既要看计算机的数量和质量，也要看计算机在政府工作中的使用效率。四是领导目标管理。主要考评领导者战略计划制定得是否科学可行，完成情况、推进措施、正负面的效应等。五是基础设施管理，也称公益事业管理。如市政、环保、治安、安全、教育、科技等方面政策法规的制定、执行是否及时有效。随着科技的发展和互联网技术的普及，坎贝尔研究所经过广泛深入的调查研究确定了一个统一的测评体系和标准，主要包括：专家提出的测评指标；测评结果应充分反映年初目标计划的执行情况；能够促使管理者增强运用数据指导决策、执行计划的意识；测评结果应及时传达给社会公众，以利于推进政府绩效的提高。

　   （二） 英国地方政府绩效评估实践

　   英国是政府绩效评估应用最广泛、最持久、技术上比较成熟的国家。英国政府绩效评估的开展与保守党的上台和撒切尔主义公共管理新思维有着密切联系。自20世纪70年代以来，由于英国政府面临严重的财政危机、管理危机和信任危机，1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府便推行了西欧最激进的政府改革计划，推崇市场的作用，以市场作为改革的取向。撒切尔夫人对私营部门的管理方法和手段十分赞赏，认为私营部门具有内在的优越性。她主张，借鉴私营部门的管理技术和方法来对行政管理进行革命性的改革，绩效评估因此得到了撒切尔政府的大力支持。

　   在撒切尔夫人执政时期，英国政府绩效评估最有影响的四件大事就是雷纳评审计划、部长管理信息系统、财务管理新方案和下一步行动方案。雷纳评审计划的重点是经济和效率，其目的是通过评审来中止和避免那些不理想的东西（包括过时的、不合时宜的工作任务，无效率的工作程序和方法等），从而降低政府部门的开支和运营成本。部长管理信息系统是“整合目标管理、绩效评估等现代管理方法而设计的信息收集和处理系统”（周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版）。它通过实行目标责任制、依目标进行资源分配和调整的制度、目标实现程度与绩效的评估机制、全面信息的反馈机制等向部长提供全面、规范的行为信息。在部长管理信息系统的基础上，1982年英国政府财政部颁布了财务管理新方案。该方案明确提出了绩效评估，即要求把经济、效率、效益分成大量的绩效指标，围绕指标收集全面的信息，然后运用评估技术进行评估。尽管效率评审和财务管理新方案取得了一些成绩，但显然还不是根本性的变革。1983年，伊布斯接替雷纳出任首相的效率顾问，在广泛深入调查研究的基础上，1988年向首相提交了名为《改进政府管理：下一步行动方案》，即著名的《伊布斯报告》。该报告提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。雷纳评审计划、部长管理信息系统、财务管理新方案和下一步行动方案都是在英国政府改革初期阶段提出来的，它们的重点在树立成本意识，实施成本控制，提高公共部门的效率和效益水平。从这一阶段的实践来看，通过绩效评估，控制了成本，并取得了较好的预期效果。但单一的内部成本控制忽视了政府公共部门管理的外部效应最大化这一核心问题，这就对政府绩效评估提出了新的要求。

　   到20世纪80年代末，撒切尔政府的改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著的成就，但在强调经济和效率的同时，公共服务质量下降的问题凸显。1991年，梅杰担任英国首相后，相继发起了公民宪章、竞争求质量运动，逐步确立了以质量为本和顾客满意为标准的公共行政改革指导思想。1991年，英国政府以白皮书的形式提出公民宪章，要求人们站在公共服务接受者的角度来评判公共服务质量的优劣，并为公共服务的接受者提供一种程序和标准，以帮助他们直接参与公共服务的改进，其目的在于促使政府各行业、各部门提高效率，重塑政府在公众中的形象。在发动公民宪章运动四个月后，梅杰政府又发表了《竞争求质量》 白皮书，要求进一步提高服务质量和顾客的满意度，并明确规定政府管理活动必须通过市场检验、评估。将市场和竞争机制引入公共部门是早期行政改革的重要内容，而为质量开展竞争运动则是竞争观念进一步确立和竞争机制制度化的尝试。1999 年，以布莱尔为首的工党执政后发表了《政府现代化》 白皮书，由此开启了政府现代化运动，其核心是提高政府绩效。该白皮书明确提出，政府的现代化已经不是大政府还是小政府、持干预政策的政府还是放任的政府问题，而是“现代化的政府、更好的政府、正确的政府”的问题。在白皮书中，布莱尔政府明确提出了三个目标：一是确保政策制定的高度协调和具有战略性；二是以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服务更符合公民的需要；三是确保公共服务的高效率和高质量。为了保证向公众提供高质量的服务承诺落到实处，英国政府还采取了诸如公共服务协议和人民监督委员会等一系列具体的保障措施。以质量为本，以顾客满意为评估标准的导向，是英国政府绩效评估实践逐步走向成熟的表现。由于公共部门的目标不同于私营企业，不是盈利，而是为公众提供公共物品和公共服务，所以追求高质量和最大限度的顾客满意度成为英国政府绩效评估的思想导向。

　   二、西方发达国家地方政府绩效评估实践评析

　   通过对美、英等西方发达国家地方政府绩效评估实践的研究发现，在这些国家，绩效评估始终贯穿于地方政府改革的过程之中，并不断地改进和完善。西方发达国家的政府绩效评估尽管还存在着各种缺陷和难以解决的矛盾和问题，但它反映着当今世界公共管理的发展趋势，其中一些已经被实践证明的科学的理念和做法，对发展中国家有着很强的示范效应。通过分析，可以把西方国家政府绩效评估的特点归纳为以下几个方面。

　   一是中央政府和地方政府是推动绩效评估发展的主要力量。西方中央政府高层领导的大力倡导和持续推进，对地方政府开展绩效评估工作具有很大的推动作用。以英国为例，自撒切尔政府以来，英国几届政府无论是保守党执政，还是工党上台，都一如既往地坚持以绩效来评估政府的行政改革指导理念和基本思路。例如，设立于20世纪80年代初期的审计委员会对地方政府进行独立的检查和审计；20世纪90年代初期，梅杰政府提出的公民宪章为地方政府设立了提供公共服务的标准，从而使得地方政府按照国家确定的一套标准来实施绩效评估。工党上台后，针对绩效评估创设了最佳模式，成为中央政府实施以绩效评估为基础的公共服务改革的一个重要措施，同时也大大促进了地方政府推行绩效评估和绩效改进活动。在中央政府的指导下，地方政府对绩效评估工作的重视则是绩效评估取得重大成果的根本原因。在美国，“1982、1987和 1993年进行的全国范围的调查证明，地方政府对绩效评估和提高生产率活动更加投入”（尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，中国人民大学出版社2002年版）。美国地方政府在应用绩效评估方面所取得的成效比联邦政府更大，该领域中的大部分创新都是它们提出的。因为它们早就对绩效评估抱有热情，对实施绩效评估更为积极，并且“与联邦政府相比，地方政府所负责的方案有很大一部分比较容易测量，如保洁、公共治安”。

　   二是以顾客至上和公众满意为根本价值取向。1936年，迪马克指出，“顾客满意标准在政府运作过程中的运用应当与在企业中的运用一样广泛，如果行政官员能够像企业管理者那样始终关注最终结果，即顾客满意度，那么内部行政运作亟须改革以改善服务就不言自明了”（戴维·H.罗森布鲁姆，罗伯特·S.克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社2002年版）。政府绩效评估就是把政府作为评估对象，政府的主要职责便是为公众提供公共服务，其提供公共服务的水平和质量如何，必须经得起公众即顾客的审评。公众如果认为政府服务不佳或制度运作不当，则有权提起申诉并得到赔偿。政府绩效评估与企业绩效评估的最大不同就在于企业绩效评估是以企业的最大赢利为根本评估价值取向的。政府绩效评估尽管也要考虑成本与产出等经济指标，但政府提供的毕竟是公共产品与公共服务，它必须以确保社会公共利益的实现为己任，以公众满意为根本价值取向。公众满意度既是服务行政的基本行政准则，也是政府绩效评估的重要评估向度。它既表明了公众对政府行政行为的直接控制，使政府行为沿着民意的方向发展，也表明了政府绩效评估更深层次上的结果取向和顾客取向，是服务行政设计的最高准则。当代公共行政不仅要考虑其行政方案是否符合技术理性要求，更要关注其是否为大多数公众所认同和接受。“大多数人所认同和接受的方案并不就是最佳或最经济的方案，但却是行政方案具备合法性且富于可操作性的基础”（陆学艺：《中国新时期社会发展报告》，辽宁人民出版社1996年版）。因此，绩效评估为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任、实现更有回应性、更有责任心和更富有效率的政府改革目标提供了具体措施。

　   三是绩效评估主体多元化。西方国家地方政府在评估过程中，公民和服务对象广泛参与，同时由单纯的政府机关内部的评估发展到社会机构进行评估。这种评估模式打破了传统的地方政府绩效主要以政府自身为评价主体的自上而下的完全封闭的评估过程，是地方政府更加关注与外部环境的互动关系的结果，在一定程度上使得公民社会成为新的力量参与到政府的治理过程中。在西方发达国家，民间机构的发展趋于成熟，民间机构由于其非营利性和专业性且与广大市民一样作为政府服务的受众群体，在从事政府绩效评估方面具有不可替代的独特优势。因此，由权威专业的民间机构对政府绩效进行评估是很多国家的普遍做法，如前面所提到的美国坎贝尔研究所。公民的参与和民间机构的介入，体现了西方国家地方政府绩效评估的外部化和主体的多元化。

　   四是政府绩效评估法制化、制度化。以法律、规章和制度的形式将地方政府绩效评估固定下来是大多数发达国家地方政府的一项常规性工作，以此确保评估的准确、可靠和评估工作的连续性。1993年，美国国会率先通过了《政府绩效与结果法案》，首次以立法的形式确立了对行政管理进行绩效评估的制度。随后，一些地方政府也制定了与之相应的法律和规章。例如，1999年，弗吉尼亚州费尔法克斯县政府颁布了《费尔法克斯县政府评估手册》，政府各部门官员根据该手册来改进政府绩效。英国在1982年颁布的《地方政府法》中明确规定，地方政府必须实行最佳绩效评估制度，倡导通过最佳评估体系来改进地方政府服务质量。英格兰于1998年发表了题为《地方政府现代化：以最佳评估增进地方服务》 的绿皮书，威尔士也随之发表了题名相同的绿皮书，并与同年7月，又分别发表了白皮书，进一步使地方政府绩效评估制度明确化。总之，法制化和制度化是开展政府绩效评估的前提和基础，也是当前各国政府绩效评估的重要趋势之一。

【作者单位：中共河南漯河市郾城区委党校。本文原载于《领导科学》2015年3月中】