【作者】 罗海元；

【导师】 方振邦；

【作者基本信息】中国人民大学， 公共组织与人力资源， 2011， 博士

【摘要】进入21世纪以来，世界政治和全球经济正在发生深刻的变化，知识经济和信息技术成为新的时代标签，每个国家、组织和个体都身处一个充满机会和挑战的环境之中。从国际形势来看，世界政治局势总体稳定，但跌宕起伏的暗流依然存在，一些国家和地区频繁发生政治冲突和对抗事件并出现危机连锁反应；经济全球化浪潮席卷世界各地，多元经济中心的一体化结构已经形成，经济运行态势可谓喜忧参半，总量上升与发展失衡始终形影相随，经济危机的隐患尚未根除，复苏前景尚不明朗；科学技术迅猛发展，给人类生产生活方式带来了翻天覆地的变化，一批新型产业逐渐掌握全球经济话语权，高科技在提供便捷的同时也加剧了社会治理的难度。从国内形势来看，我国正处于全面建设小康社会的战略机遇期和改革开放的攻坚阶段，国民经济呈现出高速、强劲、持续发展的势头，国家综合实力和对世界政治经济的影响力不断增强，人民群众的物质文化生活水平得到大幅提升，民族自尊心和自信心处于高涨状态；同时，我国政治与行政管理体制改革任重道远，地区发展不均衡和贫富差距拉大的趋势亟待扭转，各种社会深层次矛盾随着改革的不断深入而逐渐突显。

　   我国政府正是在这样一个错综复杂的国内外环境中领导和组织人民全面建设小康社会，所面临的发展机遇可谓千载难逢，但前进道路上的风险和挑战也前所未有。因此，政府组织只有具备战略思维，并综合运用科学的管理方式和手段来提高治国理政水平，才能准确把握经济社会的发展趋势和规律，才能采取有效的应对措施来抓住机遇和化解威胁，进而实现建设小康社会的发展愿景。如果说党中央和国务院是改革开放和社会主义事业的领头人，那么各级地方政府就是走在前进行列中的排头兵。他们是党的方针政策的具体执行者，承担着政治、经济、社会和文化等各项事业的建设与管理重任；同时也是带领人民群众共同致富的引路人，处于各类社会矛盾和冲突的最前沿。因此，我国地方政府只有用科学的战略管理理念来武装头脑，从整体上提高战略决断力和执行力，才能更好地统筹和实施各项政府工作，进而圆满完成自身历史使命。

　   目前，我国地方政府战略管理的科学化水平还不高，尤其是管理基础相对薄弱，管理理念相对滞后。为此，地方政府有必要对传统的公共行政模式进行反思，学习企业组织和外国政府的成功经验，引入和掌握先进的战略管理理论和工具，改进管理链条中的薄弱环节，建立起科学、系统、适用和高效的战略管理体系。在向现代战略管理模式转变的过程中，地方政府必须善于利用比较优势和后发优势，这意味着择优选用先进管理工具，择优借鉴成功管理模式，惟有如此才能变后进为先进，实现政府战略管理的跨越式发展。

　   因此，本文以平衡计分卡中国化模式建构与应用为切入点，展开了建立我国地方政府战略管理体系的探索历程。研究的基本思路可以总结为：“一个基点、三个环节、一个目的”。“一个基点”指平衡计分卡，它是本研究所选用的战略管理工具和基础理论。“三个环节”依次是管理工具的选择和地方政府战略管理框架的形成，平衡计分卡中国化改造，平衡计分卡中国化模式的应用和地方政府战略管理框架的展开。“一个目的”是指基于具有中国特色的平衡计分卡建构地方政府战略管理体系。按照这个思路，我们进行了研究的过程和方法设计，并据此搭建起论文框架。

　   在绪论部分，本文首先对研究背景进行了分析，指出当今时代呈现出信息化、知识经济、客户导向、组织重构和重视无形资产等基本特征，但是传统公共行政模式所固有的弊端使政府组织陷入了战略管理的困境，在这种矛盾状态中向企业学习先进管理模式的新公共管理运动于20世纪80年代兴起，政府战略管理研究途径也随之形成，从而使平衡计分卡这一战略管理工具有机会进入研究者和实践者的视野。基于研究背景，文章点明了研究的三个具体目标，通过界定地方政府、战略、战略管理和平衡计分卡等基本概念明确了研究范围和观点取舍，同时对研究的理论意义和实践价值也进行了预测，并对研究方法进行了说明。

　   研究综述部分采取文献综述与实践回顾相结合的方式，先后以政府战略管理和平衡计分卡为主题，描述了一般战略管理研究的演变历程、学术流派及其主要观点，国内外关于政府组织战略管理研究的背景、现状及代表性成果；对平衡计分卡进行了探根究底，并以卡普兰和诺顿创建平衡计分卡为起点，系统梳理了平衡计分卡发展与完善的演绎过程；分别介绍了国内外平衡计分卡研究与应用现状及最新进展，并对这一现状进行了评论，得出了应当以一种历史的、全面的、发展的眼光来看待平衡计分卡的结论，从而为平衡计分卡中国化模式建构及其在地方政府战略管理中的应用做好了铺垫。

　   随后，文章从特征、过程、功能和方法论等角度分析了平衡计分卡作为政府战略管理工具的适用性，并以平衡计分卡理论所蕴含的战略观为主题，全面深入地阐述了平衡计分卡的战略管理假设、逻辑、工具和方法。不同的战略思维造就了不同的战略管理框架，展现为个性化的管理环节、先后次序、组成部分及其逻辑结构。因此，文章对我国政府组织现行的纳特-巴可夫战略管理模式和新兴的卡普兰-诺顿战略管理模式进行了介绍，并在比较两者优势的同时，着重指出了纳特-巴可夫模式重战略规划、轻战略执行的缺陷以及卡普兰-诺顿模式带有浓重商业色彩的负面影响。在此基础上，本文提出了适用于我国地方政府的战略管理框架，这一框架对纳特-巴可夫模式和卡普兰-诺顿模式进行了扬弃，运用平衡计分卡为主要管理工具，以战略开发、诠释、协同、链接、执行和衡量为基本主线，凭借战略学习和战略控制的联结和互动效用，形成了一个封闭的战略管理双循环。

　   由于卡普兰和诺顿所创建的平衡计分卡及其理论体系，主要以企业组织为研究对象，所遵循的是企业价值创造逻辑和商业竞争规律。因此将其作为管理工具和指导理论引入我国地方政府时，必须对平衡计分卡进行中国化改造。出于这一考虑，文章首先采取规范分析的方法对平衡计分卡中国化模式进行了理论探索，目的在于建立相应的理论模型。探索始于平衡计分卡本质特征的分析，并以此为标准揭示了利益相关者计分卡、关键绩效指标计分卡、金字塔式计分卡和所谓的第三代平衡计分卡的问题症结；之后，文章以平衡计分卡为分析框架对公共部门和企业组织之间的差异进行了较为全面的辨析，以便为公共部门平衡计分卡模式讨论寻找依据；在此基础上，按照时间序列对卡普兰、诺顿和保罗•尼文有关公共部门平衡计分卡模式研究的主要成果以及西方学者在相关领域的最新研究进行了总结与分析，从而为平衡计分卡中国化确立了思维坐标；最后，文章对平衡计分卡中国化的基本要求和我国政府组织的管理特性进行了探讨，结合平衡计分卡本质特征要求，分别建构了适用于地方政府和政府职能部门的平衡计分卡中国化模式的理论模型。

　   为了提高平衡计分卡中国化模式的科学性，我们采用问卷调查和专家访谈相结合的方式对理论模型进行了实证研究。其中，问卷调查选择了具有较长时期平衡计分卡项目经历的政府公务员或接受过平衡计分卡专业教育的研究生为样本，主要通过半结构化电子问卷了解调查对象对平衡计分卡的本质特征和适用性、政府组织战略及其管理实践，以及两个平衡计分卡中国化模式理论模型的基本态度和修订意见。调查结果显示，本文所提出的平衡计分卡中国化改造的依据、思路和理论模型总体上得到了样本认可，但也存在一些需要加以改进的细节。文章根据统计分析结果和整理归纳的文本意见，对理论模型进行了第一次修订。为了进一步完善理论模型，我们在问卷调查结束之后，选择并组织中国人民大学公共管理学院7位平衡计分卡专家，采用团体焦点访谈的方法，通过独立思考和头脑风暴相交替的过程，对初次修订的平衡计分卡中国化模式进行了改进和细化，形成了分别适用于市级政府、区级政府、乡镇政府和街道办事处的平衡计分卡结构框架。这四个分层结构框架与修订后的平衡计分卡中国化模式集成在一起，就能够作为管理工具应用于我国地方政府战略管理体系的建设与管理之中。

　   接下来，本文进入平衡计分卡中国化模式在我国地方政府战略管理中的应用研究。根据适用于我国地方政府的战略管理框架，文章分四个章节依次探讨了地方政府组织的战略规划、协同、行动和控制部分。每个部分都在阐释相应基本概念和经典成果的基础上，建立了适用于地方政府的管理模型，并结合我国政府组织的管理现状和特征对这些模型所涉及的具体环节、构成要素、设计技术或管理方法进行了理论阐释，而且通过以海林市人民政府为主的一批案例对关键环节进行了重点论述。

　   其中，战略规划部分包括战略开发和战略诠释阶段。战略开发过程被细分为明晰使命、提炼核心价值观、明确愿景、分析与制定战略等关键环节。通过这一过程，地方政府能够确定自身的根本职责、组织决策和行为的基本准则、未来的发展蓝图和战略方向。战略诠释过程则是运用平衡计分卡中国化模式对组织的既定战略进行细致的描述，形成组织层面的战略地图和平衡计分卡。这些图卡具体表现为我国地方政府在五年规划周期内的战略目标、衡量指标、目标值、行动方案和战略性预算。战略协同部分包括战略协同和战略链接阶段。组织战略的协同主要通过三个环节来进行，即协同下级政府或街道办事处、协同包括局、委、办在内的职能部门、协同全体员工，从而形成各自的战略地图或平衡计分卡。在组织协同的过程中，目标的属类界定是技术难点，必须依靠清晰的职能定位和流程分析来加以解决。组织战略的链接主要是将战略性规划与短期工作计划联结在一起，实现长期的战略目标向日常的工作任务转变。这一过程不仅要确保战略落地，而且要识别战略性流程中存在的问题并对其加以改进，因此需要开发仪表盘指标以便日常监控之用。战略行动部分包括战略学习和战略执行阶段。战略学习需要通过专门的沟通和教育培训计划来将其嵌入整个战略管理全过程，实现学习和行动的一体化。本文倡导采用行动学习法来强化学习动机和改进学习效果，这与政府组织偏重政治学习、理论学习和集中学习的方式迥然不同。战略执行的关键是基于战略结构来组建主题团队并建立责任机制，这对于打破地方政府备受诟病的本位主义和职能壁垒具有重要作用。战略控制部分包括战略衡量与战略控制阶段。战略衡量主要是基于平衡计分卡开发绩效评价量表并实施评价，关键在于评价指标应当实现动态调整，使其始终发挥正确牵引员工行为的作用。战略控制则贯穿战略管理过程的始终，通过运营回顾、战略回顾和战略检验与调整等管理会议形式来实现，其主要目的在于确保地方政府的各项工作始终按照既定战略轨迹运行，并且顺应形势变化对组织战略进行适时调整或转型。

　   综上所述，本文关于平衡计分卡中国化模式的探索是一次富有意义的创新性尝试。运用这一模式重构地方政府战略管理框架也体现了我们致力于提升我国地方政府管理水平的良好愿望和敢为人先的学人勇气。更为重要的是，本文对于我国地方政府应用与推广平衡计分卡具有较强的实践指导作用，而且能够为我国政府战略管理理论研究提供参考与借鉴。

【关键词】：地方政府;战略管理框架;平衡计分卡;中国化模式