政府绩效考评是行政管理体制改革中的难题，为了解决这个难题，地处华北、华南、华东的北京、深圳、杭州三个城市的政府绩效考评工作，分别进行不同探索。三地的实践各具特色，从起步背景到主要方法、从制度框架到操作流程，代表国内此项工作的不同发展特点。

一、三城市政府绩效考评实践的起步背景

杭州：杭州市早在2004年成立“社会满意的政府机构评议办公室”，把这项工作常态化。通过市民评议政府，发现政府自我的感觉与市民评价差异较大。于是，在2005年整合“满意办”、“效能办”、“目标办”三个单位，成立“杭州市机关综合考评办公室”，为正局级机构。为不受机构编制序列中新增机构的限制，归口机关工委下面行使职能。这样的设计避开了机构编制的体制性障碍，使其实际职能得以发挥。

深圳：深圳市于2007年成立“政府绩效评估委员会办公室”。作为临时性机构，分别从七个单位抽调人员组成。该项工作以“绩效评估”为专项工作，选取16个局和6个区为试点，设立两套指标体系，进行试点。2007年定为全市“行政绩效年”。具有两大特点，一是综合考核、二是在电子监察基础上实行过程监控。从2010年起，“绩效评估”对象扩大到32个委办局和八个区级单位。至今仍然是临时机构。由于机构没有固定，职能不固化、进一步推动工作乏力。

北京：北京的政府绩效考评工作起步于2008年奥运会之后，北京市聘请国家有关研究机构和高等院校的专家、学者，设计一套简便易行的考评指标体系。吸取了全国其它城市的试点经验。以市政府党组为领导机构。其职能与“政府督察室”同时行使。发挥有关监督部门的作用，把市领导、市民、机关三方面考评结果相结合，既积极推进、又务求稳妥，体现一种务实的作风。

三城市的该项工作起步背景均为自发状态。原因是2007年原国家人事部曾在全国选取五个试点，以当地人事部门牵头。国务院实行大部制改革之后，行政体制改革的趋势，要求政府职能转变有起色，尤其是服务型政府目标的提出，对于政府的行政效率和服务水平有更高的社会诉求。

二、三城市政府绩效考评制度架构比较

杭州：采取委办分设架构，成立“杭州市机关综合考试委员会”，委员会为非实体，成员包括市长、市委副书记、组织部长、编办主任、人大、政协等领导。考评办主任由市委副秘书长兼任。可以说，这个委员会是权威的、强有力的综合班子。既有市主要领导，又有四套班子领导，还有组织部、编办等主管机构，在这个委员会下推动工作具备有利的势头。

“考评办”是委员会的办事机构，作为承担全市机关考评的综合机构，首先要有公正性、权威性、科学性。杭州考虑了这三个因素，杭州政府综合考评办是正局级单位，下设四处一中心。归口机关工委，不占政府组成部门的序列，使这个正局级单位存在合理、空间适当，作用便于发挥。从长远来看，对全国具有借鉴意义。

北京：其领导机构为市政府党组，日常工作为组织、协调、监督，成立“政府绩效管理办公室”，在市政府督查办加挂“绩效办”牌子。《北京市级国家行政机关绩效管理暂行办法》规定，建立政府绩效管理联席会议制度，市政府秘书长为召集人。联席会议由市政府办公厅、监察局、人力社保局、法制办、编办等部门组成，绩效管理的主要内容是履职效率、服务效果、管理效能、创新创优4个方面八项指标组成，简称“三效一创”。

其工作任务分解由市法制办、监察局、人力社保局等部门协助开展，北京市政府绩效管理的制度架构显然是参考各地机构组成的利弊。首先，它不是一个新设机构，减少了编制上的麻烦。其次，它与督查办工作职能重合部分找到结合方式，又发挥其它职能部门的作用。第三，这个联席会议由秘书长召集，没有给市政府领导增加管理上的负担。由市政府党组负责这项工作有利于统筹协调全局的重要工作。另外，联席会议成员单位有实际操作的具体工作，使之不会虚设。

深圳：深圳市政府绩效管理采用委与办的机构设置，委由市领导及综合部门领导组成，办由各组成单位派人组成。委与办均不是正式机构，这种制度构架是一个临时性专项工作的过渡性机构操作形式，如果进一步发展，根据工作需要可以把办转为实体的正式机构。2009年，深圳市发布“政府绩效评估与管理暂行规定”，与之配套有三个子文件。力图给这个临时机构赋予职能并以政府规章形式固化。但是，文件颁布之后即发现，在实验探索阶段所起草的这个文件在指标体系逻辑关系方面以及具体实施上存在偏差。于是，在2010年准备全面实施政府绩效管理的设想时不得不改为“全面试行”，以在实践中进一步改进制度架构。

深圳制度架构层面在两个方面有待完善。一是组织、编制部门没有加入，市级国家机关无法全范围纳入绩效管理;二是机构的固化与稳定性不解决，会影响此项工作的进一步开展。

三城市政府绩效管理制度架构比较说明，要开展这项长期性的探索性的工作，必须设立权威的、稳定的机构并赋予其相适应的法定职能。对政府职能机构的考核、评价是一项涉及全局的综合性重要工作。其职能发挥的前提是公正性、客观性，对于机构的要求比较高。忽视了这一点，有可能造成推动工作阻力大，这在地方政府实践中尤为重要。

三、三城市政府绩效考评主要方法比较

杭州：由于职能定位清晰。选定的考评对象覆盖纳入公务员管理的党、政、人大、政协、工青妇、以及检察院、法院系统，还包括担负公共服务职能的企事业单位。面对这样庞大的被考评对象，决定了必须采用简便、易操作的有效方法。其主要指标是“工作任务”落实情况、即“目标责任制”管理。考核与评议比例为50：50。为加强社会监督作用的发挥，为全面大力推动这项工作开展注入动力与压力，也为从实际目标出发落实政府具体职能打下基础。杭州主要特点体现在机构、制度、部门设置的稳定性与运行机制的务实性。市民参与多、监督多、互动多，注重考评与评议的业绩结合，为政府职能转变打下良好基础。

北京：北京市是首都，根据省级特点确定政府绩效管理的定位必须具有一定高度，其指标粗线条，易于操作、实效性强。北京市政府绩效管理的运行机制充分考虑了上述要求，在发挥市政府办公厅中枢、综合、指导、监督、协调作用的基础上，把政府绩效管理与督查职能整合扩展。以联席会议分工负责的方式，发挥职能部门的作用，以具体的标准和操作达到运行机制畅顺。

北京的考核与社会评议以80：20比例区分，同时设置领导评议的分值，还有与驻京单位协调服务的指标。体现了首都工作的综合性、大局性的特点。在运行机制上，以自查、抽查、年度考核的目标管理方式，减轻日常核查的工作量。北京的考评有自身的特殊性，效果还有待时间验证。

深圳：深圳的政府绩效管理从试点入手，全面试行中把考评对象分四种，即委、办、局、区。与此对应指标体系略有不同。2010年考核与评议的比例为70：30，其中领导满意度占5%。深圳的主要特点体现在三个方面，一是综合考核，目标任务完成仅是考核的其中一部分。其它为综合部门考核结果的汇总运用;二是适时考核。把指标体系的分值按月、双月、季为单位体现过程监测;三是大屏幕直观展示。以电子监察的模式对政府绩效作动态展示，可及时发现问题，及时预警。

深圳的考评对象限于政府系列40个单位，由于上述情况起点高、要求高的特点。其难度也相当大。2010年的55个具体指标与40家考核对象，指标数据达2200个，以季度确定报送数据达8800个以上。这样工作量之巨大对运行机制带来一些困难，还需增加各方面投入才能维持其正常运行。

三城市政府绩效运行机构不同，差异在于起步难度。杭州采用逐步增加方式；北京采用粗线条、简便易行方式；深圳采用高起点、综合性的高难度。对于三种方式运行的比较还要看今后的实际效果。

四、三城市政府绩效考评操作流程比较

杭州：特点是重在市民参与，杭州市有原“满意办”的基础，对考评部门受市民监督的工作如何整改十分重视，一般是“先考后评”。即由市民对政府部门提意见或建议，梳理分类后转各有关部门，部门整改后将情况向社会反馈。此时的社会评议计入对该单位分值，占总分为50％。对于工作创新、完成任务、廉政等加分扣分项核实后。由考评办把全市总体考评情况向市委市政府报告，并将各单位考评得分向社会公布。被考评单位分为四个等次，一是优秀，二是先进，三是达标，四是不达标。

这种作风公开、情况明晰的考评作法对各单位震动很大，体现公开化、透明度、科学性。近年来又设计一个改进工作幅度大的奖项，为使创新创优工作得到重视，从社会各界请专家为各单位创优创新“陈述”评分。最后，杭州对于评议结果与考评奖励挂钩，体现真正的结果运用。

北京：北京市政府绩效考评操作流程为分工合作式。在相关规定中已经明确地把任务分解给各个部门。操作方法、程序已经作了详细的规定。各个有关部门必须在规定时间把考核结果汇总到“绩效办”因此，北京的此项工作需经一段时间的磨合、验证才能取得规范。

由于北京市此项工作“联席会议”由市政府秘书长召集即可，对于规范流程，解决纷争及争议可在一定范围内磋商解决，实际上是简化了流程。北京的考评结果排名而不分等次，社会满意度占20％比重。考评结果也不向社会公开、仅在内部告之。此外在奖励手段上也设置了“绩效考评”奖，对于完不成任务单位就扣一定比例。这种带有鼓励性、普遍式的考评刚刚开始，从终极效果上要防止“走形式”的倾向。

深圳：深圳的考评特点是实行打分并区分等级，需用大量的数据支撑。前三年的试点单位结果并没有向社会公开，原因是考虑到试行运转阶段的指标设计不尽合理，结果也不一定公允。直到2010年全市机关全面试行绩效考评仍然感到指标有改进之处。对于30％的社会满意度分值，如何取得公正客观的评价结果也是一个难题。

深圳的政府绩效考评四年也没有达到公开结果的程度，另外，在结果运用方面缺陷是没有物质奖励手段。对先进单位年度公务员优秀比例上调数值又因与公务员考核机构时间上不同步因而操作困难。所以，总体考评结果不具备公布的条件，这使得实验周期拉长，至2010年已是第四年效果还不成型，易进入推动“疲劳期”，使效果打折扣。

三城市考评操作流程特点比较说明，粗线条、易操作、公开化应是政府绩效考评的发展方向。一项新的探索也有制度成本。制度成本高、周期长、自然见效慢，这不利于新生事物的成长。相对来说，流程过于简便也会使工作流于形式。目前需要在指标考核与社会评价的结合点上下功夫，找出一条行之有效的路子。三城市的操作流程上北京、杭州简便易行，深圳任务繁重，至今仍在探索阶段，一个重要原因是初始所定标准过高。

从三城市的政府绩效考评综合情况分析，说明政府自身对这项工作的重视，力图探索出一条提高行政绩效的新路。但是，由于这项工作自身要求具有高定位、多部门、综合性的特点，使得政府现有机构中没有一个适合担任此职能的部门。必须首先突破机构设置的难题。杭州市灵活地解决了这个问题，才使近几年工作推动顺利，职能发挥圆满。北京借助办公厅的综合指挥、协调便利的职能，对政府绩效考评牵头抓总，又不陷入日常事务，也发挥了其它部门的相应职能。此外，这项工作具有实用性、操作性的特点，深圳选取了过程考评和综合考评的两大难题，已渐渐显出操作难度较大。近来杭州运用机构优势设置内部四处一中心，操作性更加完善，考评对象扩大到区县。北京市指标设计就是一个易于出效果的框架，今后难度也不会太大。

各地政府绩效考评的实践中，从“绩效评估”开始，到“绩效管理”，二者不是等同或替代关系，而是包含与被包含关系。考核与评价是管理的重要环节。三城市的实践实际上是在“目标责任制”的基础上进行上级对下级的“考核”。“社会满意度评议”的方法也是多种多样，其方法的科学性、结果的准确性有待确认。

因此，有必要关注公共服务、公共资源、公共管理的效果与成果，这是政府的一个重要任务。长期以来，这项工作没有得到应有的重视。今后要关注社会满意度发展趋势。目前、政府自身的评估不具有第三方地位。今后应委托给第三方。绩效评估应是第三方全面、客观地对政府绩效予以评价。杭州市在考评办成立“绩效评估中心”，作为正处级事业单位，这是一个较合理的先例。当前社会满意度调查方法单一。这是一个薄弱环节。今后满意度调查应让相关群体提高关注度，以取得客观、准确的意见和建议，得到真实的反映，进而促进政府改进工作。

总之，三个城市的实践轨迹代表了三个不同特点的制度框架，对于今后全国范围内开展此项工作起到了探索和示范作用。

(来源：绩效管理网)