美国现有绩效测量成果的历史承继

　　美国于20世纪40年代开始关注绩效测量。事实上，美国在强调预算过程改革的同时，也在进行大范围的绩效测量改革。在美国，基于绩效的改革就是预算改革。

　　从喀喇沁(Harkin)对有效预算的分析中可以得出一些经验教训，其中三条教训与当今绩效测量系统的流行论点相关。首先，在这些案例中常常出现下级和上级之间关于项目目标和目的的分歧，这种分歧阻碍了发展测量相同目标和目的的能力。第二，每个系统几乎都有对数据的需要，当目标受众不能将这些清晰的数据用于他们既定的目的时，则可能出现问题。第三，改革运动会导致意想不到的结果。如在政府中增加政策分析需求以及形成政策分析能力，但这些分析似乎并没有被应用于预期的目的。

　　现今非常流行的观点认为这些改革是失败的。从某种程度上讲，这是由于以前的分析没有考虑到改革所取得的成效需要很长时间才能显现。近来，特别是从1990年起，美国政府在进行改革时，有意使用绩效数据进行资源决策。这类改革运动的特点之一是依赖于战略规划成果，并关注于使命、目的和目标；在战略规划上，应根据基本价值和目的做出战略选择；根据已确定的优先权，年度预算被用于资源分配。这些使用战略规划和绩效测量的预算系统就是基于绩效的预算。

　　美国联邦政府实施基于绩效的预算的动力或许能追溯到1993年通过的政府绩效和结果法案。这条法律要求所有的联邦政府机构须进行战略规划、目标设定和绩效测量。从1999年财政年度开始，美国政府预算要求制定一个绩效计划。努力使提供绩效信息转化为使用绩效信息将是布什政府管理和预算活动的核心。

　　美国现有绩效测量的问题

　　1．适当的绩效测量方法

　　测量显然是任何监控绩效和结果管理系统的核心。然而很多政府和政府机构都只重视测量的数量而忽视了测量的质量，并不是大量的测量就优于少量的。重要的问题是测量方法是必须要与它们的使用目的相适应。期望提高绩效测量质量的政府或机构至少应关注以下四个问题：测量与战略的关系、对结果测量的使用、除绩效外还应测量成本、测量适当的平衡。

　　首先，将绩效测量与组织的战略方向和对组织的期望联系起来是很重要的。

　　其次，至少其中的一些测量应是对结果或产出的测量。结果通常较难测量，并且会被机构管理之外的很多因素影响。或许美国在过去的10年里最让人印象深刻的进步就是发展了对政府项目高质量的面向结果的测量。

　　另一个重要的测量问题是与成本信息相关。政府和政府机构发现很难准确的测量成本，这是因为精确的成本数据需要将支出和与支出相关的活动结合起来，这不仅是理论上的困难，也是实践中的挑战。

　　最后，建立测量方法也需要关注一个适当的测量平衡问题。如果测量不平衡(也就是说，如果一些测量不关注每一个组织目标的进展)，那么组织的结果也不会平衡。

　　2．根据不同的目标使用不同的测量方法

　　绩效信息的产生通常会导致多种绩效测量方法随之产生，以至于任何个人无法有效运用。在同一组织中，测量系统为不同的官员提供了不同的测量方法，在这过程中两种联系方式至关重要。第一种类型的联系，是必须建立起组织高层和低层管理者所使用的不同测量方法之间的联系。第二种类型的联系，是在给定项目或机构中组织绩效与个人绩效之间的联系。

　　3．利用绩效信息分配和管理资源

　　大多数情况下，对在预算过程中绩效信息使用的评价集中于两个(也只有两个)方面的决策。第一个是政府预算过程中的决策，这些决策由政府财务部门或预算部门决定。第二个是由治理主体(美国的国会、其他国家的议会等)决定的预算决策。在不否认这些决策重要性的前提下，仅仅聚焦于这两个阶段，将引导我们从一个狭窄的视角来看待预算过程、流程。

　　如果对绩效信息的把握能够使预算流程变得更加合理，那么从传统预算转变就必须要考虑两个因素：第一个是关于战略、结果和成本等合适信息的可使用性，这是为了使预算能够以结果为导向。第二是有效信息的实际应用，这是为了在预算循环的每个阶段做出合适的决策。

　　4．制定绩效目标

　　在建立绩效测量系统时，常常需要面对的关键问题之一是具体绩效目标制定的范围和目标失败的标准。对于前一个问题来说，目标选择本身可能已经隐含了一定的绩效要求。大多时候负责项目实施的人会希望目标制定不低于更高层级管理者制定的标准。

 

　　谁制定目标的问题与目标内容具有同等重要性。一种方法是“由上至下”制定。采用这种方法，组织中高层管理者制定目标时，很少甚至没有考虑完成这些目标的雇员们的意见。另外一种方法是“由下至上”制定，采用这种方法，雇员们将会积极地参与到目标的制定过程中。后一种方法的最大优势就是它在所有组织成员中大大提升了目标的凝聚力和控制力，这是因为所有雇员都参与到了目标的制定过程中。而主要的劣势在于这种方法制定的目标

　　通常是自利的，换句话说就是雇员们可能会制定一个很容易完成的目标。第一种方法则不会出现这个问题，自上而下制定目标的方法则具有避免政府部门制定较容易完成目标的优点。

　　5．绩效监督

　　创造绩效测量和应用这些测量来分配资源并不够，以绩效为中心的政府和部门还应逐渐采用这些测量来监控项目的成功与否。

　　绩效审计是一种更加正式的绩效监督方式。美国政府曾经将审计视为一种决定部门或项目组是否遵守合法支出要求和约束的主要手段。

　　政府设计和进行绩效 改革急需考虑的问题

　　1．技术能力

　　绩效测量显然是由数据支持。每个组织都必须回答的一个首要问题是，它是否拥有产生关于项目绩效的合适信息的技术能力。在政府各部门中谁来收集信息，哪些机构适合来收集这些数据，政府要如何做才能确定所收集的数据是准确的?

　　除了绩效数据，政府或机构也常常对收集成本数据存在兴趣。这不仅仅是预算信息，它更代表了核算为了提供给定服务所花费的成本的能力。产生这些数据的困难往往是由将成本分配到机构或政府不同的项目中的问题所导致的。这是个系统性的问题，因为它通常需要分配成本到不同的计划中，而这些成本，如人事系统或者信息系统的开支都是集中预算的，分配这些成本会引起对于提供优质产品和服务过程中资源消耗的真实分析。

　　2．改革的步伐

　　由于建立绩效测量系统的复杂性，建立一个合适的具有强大功能的绩效测量系统需要经过长期的努力。基于此，对于任何政府来说，避免试图一下子做太多太快或是承诺太多太快都尤为重要。例如，在美国，虽然政府绩效与结果法案颁布于1993年，但是直到十年后，才开始有广泛的尝试使用在该法案下产生的测量信息去分配资源。这是因为该法案采用了从战略计划到增加绩效数据的可使用性，再到使用这些数据的方法。

　　对于任何刚刚开始改革的政府，一个教训是：最好的方法未必就是如中央政府所要求的政府各部门立刻开始绩效和成本测量，最好的是对那些影响未来最终成功的因素进行思考，而不是立即执行整个政府全部范围内的测量体系。一种方法可能是从一些关键部门开始，并集中关注这些组织测量系统的发展，这些政府部门将会被作为典范而去鼓励其他部门绩效测量系统的发展，它们也可以培训其他部门。若干年之后，绩效测量系统的执行就会在整个政府范围内开展。一旦绩效和成本信息被广泛使用，那么政府就可以尝试建立激励机制去促使使用测量信息更广泛的进行资源分配和管理。

　　也许从过去的改革经验中总结出来的最重要的教训是：政府具备一定的耐性很重要。美国改革的问题并不是因为改革太少，而是太多。也就是说，美国现有的改革在被打上失败的烙印前，还没有被给予足够的时间去获得成功。因而，如果没有给予改革足够的时间和资源去获得成功，所付出的努力都将被浪费，而这也会使接下来的管理改革变得更加难以实施。(来源：《中国社会科学文摘》2008年第1期，原题《政府绩效测量的热点问题——来自美国的经验教训》，胡荣荣摘   作者：美国乔治华盛顿大学公共政策与公共管理学院菲利浦·乔伊斯)