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澳大利亚绩效管理的基本情况

2012年01月10日

一、实施绩效管理和绩效评价的背景 

  澳大利亚有一个高度分权的政府绩效管理框架,其重点是提高政府效率,有效地实现工作目标。尽管联邦政府没有强制性要求,但联邦各机构事实上都建立了评估制度,开展系统评估,不过各部门的评估水平不尽相同。政府鼓励各机构对一些重大的项目和政策进行经常性评估,这种评估同专门负责绩效评价的部门所作的评估一起构成完整的绩效评价。绩效评价形成的绩效报告,要向议会和社会报送和公开。 

  1999-2000年度,联邦政府开始全面正式实施权责发生制会计核算体系以及注重投入产出旨在强调工作效果的绩效管理制度。建立绩效管理框架的目的是加强公共管理的责任性,提高政府公共服务的质量。尽管早在80年代初期,澳大利亚就实行了各种改革,但政府管理程序直到1996年才比较透明,目的是为了应付经济全球化给澳大利亚财政带来的巨大压力。在包括减小政府机构规模、控制政府支出成本、强调政府运行效率等在内的一系列改革中,公共部门改革被摆在了突出位置,其中以追求结果导向旨在提高政府工作效率的绩效评价最为重要。对此,政府和议会达成了广泛共识,并创建了一套全新的预算及绩效预算报告制度。在1996-1999年间,澳大利亚在财政预算领域、绩效管理领域和劳动关系领域进行了重大改革,并对联邦各部门的业务工作进行了彻底的绩效评价。评价的重点是部门管理的灵活性、透明性、财务状况和绩效信息的可比较性、持续性以及部门管理的责任性等。这就要求以新的相互关联的法律来取代现有的制度条文,以便绩效评价的框架上升到法律高度。但目前,澳大利亚尚没有制定关于绩效考评的法案,这与美国不同,美国于1993年就正式颁布了绩效与结果法案。 

  二、绩效管理涉及的重要问题 

  (一)成果、产出和项目的管理 

  1.成果 

  成果是指与政府机构的政策目标以及工作重点相适应的产出。因此,界定政府部门工作效果的直接手段就是产出的结果。对成果的重视反映了澳大利亚政府联邦体制的特点,即政府由联邦、州(领地)和地方政府三个层次组成。联邦政府通过各个部门向州和领地政府分配资金,由其在行政辖区范围内提供公共服务,特别是教育、健康和交通方面的服务。尽管联邦政府并不直接对这种第三方提供的服务—“产品”负直接责任,但作为资金提供者,联邦政府还是要对服务的“产品”即成果担负一定的关联责任。到目前为止,联邦政府各部门都制订了各自的“成果报告”。联邦在立法方面非常重视给各政府机构的部长和首席执行官授予权力。但是,尽管联邦政府对跨部门的问题也有权利和义务,目前还没有关于跨部门的成果评价体系。由于联邦议会控制各政府部门为完成成果所需经费的数量,因此,成果的性质和目的在法律上必须非常清楚,以便议会根据澳大利亚宪法安排预算。 

  成果的精确性问题。绩效管理框架没有说明成果的精确性水平。1999-2000年度,当澳大利亚刚开始实施这一框架时,各政府部门的成果数量少则1个,多则10个,为每个成果拨付的经费从27.1万澳元到175亿澳元不等。鉴于联邦各部门的工作重点和所担负的责任有很大的差异,人们希望成果的精确性也要有一个范围,并能反映出各部门的工作性质。最近,议会分管绩效评价的委员会发现“成果的报告”过于宽泛,需要细化。同时,对成果的表述不够简洁明了,不能反映出他们所承担政府项目的实质。这与财政部希望加强对“成果报告”的精确性施加影响的意愿不谋而合。财政部正在设计有关“成果及绩效信息”的原则,以指导各部门报告“成果”。 

  2.产出和项目的管理 

  产出及行政项目与成果不同,议会拨款法案并不要求它们的正式说明。但是,在部门预算报告和年度报告中,各部门则需要在财政年度末对产出和行政项目管理进行说明。这样,才能让议会、部长们和外部有关部门和人员监督检查拨款是如何花掉的,判断所用经费的效益。 

  产出是政府部门依据工作目标所生产的产品和服务。由于只需要部长的同意即可,各主管部门在设计和调配产出方面有灵活性,这将使产出能最大限度地对部门工作目标作出有效的贡献。部门产出是指由该部门创造的不连续的工作或连续的工作链。在确定产出结构时,需要各部门将各种工作分开处理,以便与其它部门或潜在实施者的工作进行比较。一般来说,产出的设计包括政策建议、项目设计、调节性活动或者直接提供的服务。大多数联邦政府部门在产出集里设计的产出结构都能反映该部门的主要业务范围。产出集本身并不是具体的商品和服务,而是相关产出的逻辑组合。下面就是澳大利亚财政部和教育部的产出和产出集的例子,财政部的产出和产出集包括:预算(产出集)、预算建议(产出)和财务报告(产出)。教育部的产出和产出集包括:提供的高素质教学活动(产出集)、行政管理(产出)、政策建议(产出)和研究、分析与评估(产出)。 

  项目的行政管理就是指对项目的收入、支出、固定资产和债务等方面进行管理。他们由政府全权控制,并由政府的某个部门代表政府实施管理。行政项目由立法、政府间协议、合约安排和政府政策等确定,各部门对项目的行政管理不实行直接的控制。与产出不一样,各部门不能改变项目行政管理的标准或条件。项目行政管理对目标的贡献仍然需要由绩效指标进行明确界定和支撑,并由该部门实行监督管理。例如,项目行政管理包括福利支出、拨款及对州和特区的转移支付等。尽管各部门对项目行政管理的设计极少予以直接控制,但为了方便部门预算报告和其它相关文件的制订,仍要求各部门确认行政项目中对政策效益和公共责任可能构成重要影响的某些方面,并提交报告,报告包括立法、政府间协议或政府政策中的相关内容。 

  (二)澳大利亚政府的绩效评价战略 

  绩效评价在政府的公共改革中扮演了重要的角色。198812月,联邦政府颁布了《公共服务评价战略》,其目标主要集中在三个方面:一是提供更好的信息基础,帮助管理者提高绩效;二是帮助政府在预算执行过程中提高政策的有效性,并促进政府重点项目、产出的有效落实;三是进一步提高政府公共管理对议会和公众的责任性。评价战略的主要内容包括以下几方面: 

  1.一揽子评价计划(Portfolio Evaluation Plans: PEPs 

  通过一揽子评价计划(以下简称评价计划:PEPs),主要项目、产出评价活动与联邦的预算执行就有机地结合了起来,成为整个预算执行的一部分。这一揽子评价计划主要是对国家重大方针、政策的落实情况以及稀缺资源的分配、使用情况的评价。评价的结果作为内阁或主管部长进一步决策的参考依据。评价计划(PEPs)保证每3-5年(一个评价周期)对所有参加绩效评价的项目、产出或它们的主要部分进行系统的评价。各部门每年要将评价计划交到财政部。 

  2.通过在每一个评价周期内对所有产出和项目的系统评价,不断促进评价计划的完善和发展 

  对各部门、各机构提交的项目评价报告,财政部都进行认真的分析研究,以促进评价计划不断改进和完善。这些评价计划既有助于加强部门内部管理,也是财政部对各部门进行项目预决算的基础。 

  3.向内阁提交新政策建议(其中包括评价战略)的有关规定 

  提出这个规定的目的在于保证对将来的评价活动进行详细说明,并由内阁决定是否接受部门提出的政策建议。如果建议被接受,内阁将决定未来项目评价的规模和时间。自从1993-1994年度的预算执行以来,该程序逐渐得到加强。在向内阁提交部门年度工作报告和部门预算时,部门首先要回答是否通过了由财政部认定的评价战略计划。如果评价战略未被通过,内阁就拒绝接受部门的工作报告和部门预算(通过这种管理程序,部门和机构提高了对产出、项目评价战略的管理水平)。从财政部认定的评价项目看,部门、机构已经实施了评价战略,并得到了财政部的认可。如果没有得到财政部的认可,部门、机构必须向财政部说明实施和改进评价战略的时间及具体措施。 

  4.有关主要评价结果对外发布的规定 

  为使各部门和各机构执行规定,内阁签署了特别的规章,要求所有的部门和机构必须公布评价的结果,并由财政部汇总,定期出版。评价结果的公开发表,不仅增强了评价计划(PEPs)的责任性,而且使好的绩效得到鼓励,尤其是使外界包括议会和财政部在内的相关部门得到认同,并与下一轮的预算挂钩。财政部每年在《评价报告》上将各部门的评价战略及评价结果定期出版发行两次。 

  5.有关联邦公共服务系统提高绩效评价技巧的措施 

  各部门和各机构对提高其工作人员的绩效评价技能负有不可推卸的责任,但总体上看,财政部在促进绩效评价技巧的提高方面扮演了重要的角色。财政部通过对联邦所有公共服务部门有关员工的培训,以及建立绩效评价信息网络,普及了绩效评价的技术,通过专门刊物《堪培拉评价论坛》实现了绩效评价的信息共享。 

  6.绩效战略计划对部门绩效评价计划的有效实施负有重要责任 

  评价战略的重要性,具体表现在项目管理和决策过程中。按照绩效计划和部门预算的要求,实施绩效计划,可强化公共服务的责任。财政部在促使战略计划能够保证评价计划的有效执行以及完善绩效评价的程序方面发挥决定性的作用。 

  (三)绩效信息管理 

  为更好地指导联邦政府部门和机构起草绩效报告,澳大利亚制定了绩效信息管理的原则。根据管理的不同需要,绩效信息可以用于内部的绩效评估,也可以用于外部对政府部门和机构的绩效评估。外部绩效评估报告的重点,是通过部门预算报告来预测某一年的绩效情况,并在18个月内通过年度绩效报告说明实际完成情况。内部绩效评估报告更多是出于加强管理的目的。若将测定机构绩效的方法与员工对绩效的意见紧密结合,绩效测定方法就能够用于向员工反馈有关他们在管理产出及项目中贡献的信息。 

  绩效信息要能反映机构怎样才使其产出和项目管理达到政府预定目标的情况,这有助于有关利益主体及管理层通过公开或内部的文件掌握比较充分的信息,得出比较合理的绩效评价结论,从而有利于决策制订。公正地揭示问题和搞好绩效信息工作,将增加绩效评估报告的可信度。绩效信息管理的主要内容包括: 

  1.平衡性和明晰性 

  绩效信息对于整合机构内部管理过程及其责任是最有效且最有意义的,绩效信息还能满足外部要求,对项目管理也非常有用。绩效信息必须简明、平衡,而且收集、贮藏及管理成本不能高。 

  2.集中公开信息 

  绩效信息的公开可使有关方面了解更多情况,特别是能满足外部责任需要的核心信息,这些信息可用于早期预警。公开的绩效信息还应有更具体的内部管理信息作支持,并能继续改进。 

  3.目标、产出及结果绩效信息 

  目标绩效信息,是指实际绩效与特定的标准、目标及活动水平的定性和定量比较情况。产出的绩效信息,指的是有效地报告结果,除此之外,产出绩效信息还涉及机构产出的质量、数量和价格(特别是机构提供的货物及服务),提供产出绩效信息是要反映受托机构通过有效途径提供公共服务的情况,并体现为公众服务的所有价值。结果的绩效信息是有关机构的产出及项目管理对相关公众的特定影响,结果常常具有长期性。结果的绩效信息需要在寻求里程碑式的进步和最终的长期影响间达到平衡,结果可能会由于实施绩效审计、检查或评估而提高。 

  4.不断改进绩效信息 

  绩效报告对于分析以后的发展趋势非常有效。随着经验的增加以及对信息的需求变化,各部门的结果、产出等方面的有关绩效信息及其构成应不断改进,绩效信息需要定期评估,看是否能通过系统检查,是否能对各部门的产出和项目管理进行客观评价,是否有助于政府的政策执行等。 

  (四)绩效文化的建立 

  澳大利亚联邦政府绩效文化系统的形成和发展受到了以下几方面因素的重要影响: 

  1.战略计划—政府决策的战略基础 

  尽管澳大利亚并没有专门的规定要求制订战略计划,但是,大多数部门还是制订了相应的规划或计划。现有的绩效框架就是要建立一个与众不同的中期目标,并将重点放在成果和与之相应的产出上,而不是放在活动及其过程上。在这个框架下,各部部长与其领导下的各部门紧密合作,按照工作要求,设计实现“成果”的战略计划。政府的预算决策与部门实现的成果挂钩,因为成果是部门决策的战略基础(尽管认为成果是影响决策的唯一因素的观点不切实际)。澳大利亚就是按照成果而不是按照投入或产出由议会来确定拨款的,这种预算方式在全球具有独特性。 

  2.在权责发生制基础上作出决策 

  1999-2000年以来,澳大利亚政府以权责发生制为基础进行政府核算,这是其学习新西兰政府管理的结果。现金收付制基础上的政府预算决策是以过去年度实际发生的现金流为基础进行的,而没有考虑权责发生制下的政府开支。实行权责发生制的意义主要在于明确了政府的资产和负债。自1999-2000财政年度以来,比较大的联邦政府部门都对产出进行了定价和评估,在预算文本中向政府作出了报告,从而控制了开支标准。部长们在实施本框架时按照完全公正、公开的产出定价,有效地利用预算资源。尽管这部分工作在预算中所占比例不大(只占整个预算的20%),但所进行的工作很有成效。 

  3.预算文件明晰、简洁,便于检查、评价 

  如上所述,预算拨款根据成果作出,因此,部门的预算报告应包括成果和附属的产出,从而使投入、产出和成果与预算的关系一目了然。在安排预算时,绩效指标也经常与设计好的绩效目标以及部门责任一起,在相关财政年度结束前的三个月内以部门报告的形式一并公布。在这一年内,对指标的任何改变以及预计数和结果之间的任何重大变化,都必须作出解释。预算期间以及随后每年年终,部长、部门首席执行官及其所在部门都要接受议会的严格质询。 

  4.责任下放给首席执行官 

  如上所述,现有的财政框架是在全新的立法框架下进行的。立法的共同标准是承认公共部门的多样性,以及明确首席执行官对本部门以恰当方式实施有效管理的责任。作为权利下放的一部分,为了达到工作目标、实现结果,首席执行官在内部具有为产出调配资源的灵活性。反过来,他们不仅要通过如上所述文件的“明晰、简洁”,而且要通过他们之间和他们与部长之间签定的绩效协议来承担绩效责任。绩效协议在澳大利亚的绩效管理中发挥了重要作用。 

  (五)有关向议会汇报的问题 

  在澳大利亚,财政管理框架无疑要以改善政策实施和服务提供的质量为中心,对议会负责也是其工作的重要组成部分。澳大利亚议会有很多专业委员会。一部分委员会负责评价、绩效预测和特定部门的绩效检查,一部分委员会则负责对某项工作(项目)的完成情况进行监督,检查程序相当完备。如果前一种委员会的职责范围涵盖国库或财政部,那么他们就能够对财政进行监督。 

  尽管澳大利亚由财政部和国库部制订主要的预算文件,但是,以部门为基础的预算文件(即部门预算报告)仍然由各部门自行制订。在撰写部门预算报告时,财政部提供原则性的指导意见,各部门负责拟稿。部门预算文件必须既能满足财政部的要求,又能使负责监督该部门的议会专业委员会感到满意。在确定部门绩效目标方面,有些部门做得比较好,如教育与培训部。 

  在议会听证会上,可能会讨论部门目标,但是目标的设定通常是部门与部长签订协议之前的工作。年终绩效报告分部门提供,年度报告首先需满足内阁总理府的要求,还要按照《公共服务法》的要求获得公共财务和审计联合委员会的批准。当部门直接向公众提供服务时,也要求该部门针对客户服务章程进行报告。议会认为,议会是各部门年度报告的首要听众。 

  总之,议会专业委员会在将讨论重点放在成果和产品或文件包含的其他事物上并不受任何限制。议会的审查常常针对非常细小的事情或细小的程序进行。事实上,1999年,参议院财政与公共管理立法委员会就强调,如果所有的委员会都能认真对待他们所肩负的责任,有关反馈意见的适当讨论意见就应该反映在立法委员会关于各部门年度报告的报告中。 

  (六)关于产出的责任问题 

  政府产出的制造者应该提供该产出的质量、数量、价格以及他们达到成果的效率。这种观念已经被广泛地接受,并得到了技术上的支撑,但在实际操作中,情况有所不同,这反映了澳大利亚绩效管理框架放权的特点。尽管首席执行官以下(包括首席执行官)都要签订个人绩效协议,但是,并不是每个部门都实行了绩效奖励制度。不过,各个层次都对绩效较差的个人进行了惩处。 

  当成果和产出的结构与机构的组织结构不一致时,机构的责任就会变得模糊不清。财政部认识到存在着这种例外的情况,最近提出了要求达到这种一致性的要求,同时也存在这样一种趋势:即为维护机构内部的绩效指标与外部报告的绩效指标的一致(即便二者不相关),而导致资源的不充分利用。这就需要进行评价和审计。 

  除了收集绩效信息将其与现存工作目标进行比较之外,传统的评价工作仍然是一个重要的信息源,特别是在评价成果和长期政策目标的完成情况时尤其如此。澳大利亚联邦机构过去常常使用一套严格的评价模式。1987年,通过了一项决议,要求各部门自行准备评价方案。1988年,该决议又作了延伸,新决议要求每一个新的政策建议都必须有一个评估方案,并且正在进行的项目评估还须有一个三年滚动评估方案(即“部门评估方案”),所有方案都必须提交给财政部长。随之而来的要求还有,对每个部门的项目每35年要评估一次,每个评估报告都要对外公布。 

  1991-1992财政年度,澳大利亚政府通过检查评估结果的使用情况后发现,在金额总计14亿澳元的新政策建议和预算安排中,有近50%的建议受到了评估的影响,其中有三分之二的案例其政策建议直接来自评估结果。1992年,澳大利亚公共服务系统对前10年的管理改革进行了一次全面的回顾和总结,其中包含对项目评估进行了总结。他们得出的结论是:尽管上述评估战略的目标鼓励将评估的中心放在成果方面,但是,仍然存在着这样一种趋势:将评估重点放在评估的程序和是否满足评估要求上,而不是认为评估工作本身就是一个有价值的管理工作。 

  1997年,伴随着越来越多的权力下放,澳大利亚政府决定改变评估战略的强制性要求。这个决定包括改变其它领域中不合适的强制性要求,在方法上更加强调绩效及给予部门负责人更多的灵活性和责任。作为新方法的一部分,各个部门在管理绩效信息、绩效考评方法、评估和绩效报告等方面,都应当依据财政部及相关部门制定颁发并适时更新的一整套“推荐的实施细则”。澳大利亚政府也表示,希望相关部长在他们责任范围内,至少每三年一次对照已制定的原则检查当前及将来的报告要求。1997年的措施实际上是对评估工作的“放宽”,但在这种情况下,一些部门仍继续采取较强的评估文化,最著名的是教育和社会福利部门,如家庭、社区服务及医疗保健,他们制定的部门预算指导方针,仍建议这些部门确认评估,以便使国会注意到这些评估,目的是想在下一个预算年度继续实施。如前面提到的,评估被看作是90年代早期预算程序的一个重要部分,虽然它处于一种较低的姿态,但评估一直在发挥作用。例如,当资助的某个项目即将到期,而有关部门还想延长该项目时,在预算程序上,该部门需要提供项目的初始目标已经实现、而且该项目需被延长的相关证据。证据的收集通常是相关部门在财政部门的参与下,通过综合的检查程序取得的。如果财政部门不支持相关部门的结论,或者倾向于提出一个可选择方案,可以向政府的支出审核委员会作简要报告。 

  评估有各种各样的形式,不断得到加强。有很多研究机构致力于联邦政府部门的政策发展,以及提供支持政策分析的数据,如在职业教育上,澳大利亚全国培训管理机构向“职业教育和培训”联邦政府基金接受者收集资料并发表了统计信息;在医疗保健上,澳大利亚医疗保健及福利研究院提供了医疗保健及福利的统计资料及信息。 

  (七)绩效管理的经验及需要发展的问题 

  澳大利亚的产出与成果框架已经完成了三个周期(19992000年度、20002001年度和20012002年度),它们还需要不断完善,需要在政府及其机构中广泛采用,其最大的挑战是要在一个架构之下让不同文化背景和组织结构的部门和机构都乐于接受。澳大利亚从收付实现制预算变为权责发生制预算,从项目预算管理系统变为成果及产出架构,都在一年中进行,显得过快,而且事先进行的相关培训在变革过程中过早地被中断。因此,分阶段实施的方法比较可行。 

  澳大利亚政府机构面临的主要挑战,是在一个水平标准上说明成果,这样就会允许更多有意义的绩效测定方法。在有的案例中,这就意味着有更多的、分解的成果。有的案例表明,将短期目标和作用补充进去,使设计和报告依靠有意义的指标更加容易。这也就是如前面提到的,提升对交叉部门议题的关注,包括分担责任的暗示。 

  1999-2000年度,大家最初认为,政府部门产出和绩效指标过多将导致重要的管理报告过于冗长和耗时过多。有的州和直辖区也有此同感受。那种寻求产出和绩效的不断增加的企图,导致了在前后两个预算之间的多变,使得一些外部用户,如国会,尤其是在发展趋势比较模糊的情况下受到挫折。澳大利亚今后将把重点放在以下领域,努力改进绩效架构。 

  1.完善《部门结果报告》,同时强调整个联邦政府在有效执行上的一致性; 

  2.修改部门产出说明中所包括的内容,使其能够与全国其它部门、地区及私人领域进行比较; 

  3.通过细化目标等,改进对效果、效率产出的测定方法; 

  4.改进项目管理的报告,并将相关的财务及非财务绩效信息提供给政府; 

  5.继续鼓励部门做好财务工作,和实施绩效及风险管理。 

  三、绩效评价的实际运用示例—项目绩效评价 

  (一)项目绩效评价的概念及类型 

  1.项目绩效评价的概念 

  项目绩效评价就是指对一个项目或项目的一部分进行全面、系统的评价,通过项目评价能够使管理者或政策制定者达到以下几个目的: 

  (1)在环境发生变化尤其是政府的政策发生变化的情况下,评价项目的目标是否具有持续性(即项目目标可行性的评价)。检测项目执行的结果是否达到了预期的目标,确定是否有更简洁、有效的途径达到预期的目标。 

  (2)评价是否有必要设立一个新的项目,或继续扩大项目规模。 

  (3)决定是否继续增加、减少或维持项目的投入水平。 

  简言之,通过项目评价可以对资源的分配、项目的改进以及项目的责任做出评判、发现、结论或推荐。在政府评价战略这一特定的环境下,“评价”泛指对项目的评价,如对一揽子评价计划(PEPs)或各部门自身计划的评价;内阁进行的对预算内容及执行情况的评价;对一些重大事件的调查、质询或对主要政策、项目的检查(如议会或产业委员会对有些重大问题的检查和评论等);部门内部的检查与评价;澳大利亚审计署的检查(通过对效率、绩效的审计,提高项目管理的效率和运行的有效性)。 

  2.项目绩效评价的类型 

  为达到政府评价战略的目标,需要采用不同类型的绩效评价,主要有: 

  (1)项目适当性(Appropriation)评价。这种评价帮助政策制定者决定是否有必要设立一个新项目。如果有必要上这个项目,如何有效地设立;或评价一个项目是否有必要持续下去,如有必要,如何有效地继续进行。 

  (2)项目效率性(Efficiency)评价。这种评价主要检测项目为达到既定的产出水平所投入的程度,即是否以最小的投入达到了既定的产出水平;另一方面,就是是否以既定的投入达到产出的最大化。 

  (3)项目有效性(Effectiveness)评价。这种评价主要集中在检测预期结果(Outcome)的实现程度,以及检测影响结果实现的因素。 

  (4)项目执行情况的综合评价。这种评价的重点在于检查评价方法本身的技术性、成本—收益、实用性及是否体现了相关的文化、社会伦理和社会公正等。 

  总之,绩效管理非常强调效率性和结果的有效性,这是绩效评价的重中之重。 

  (二)项目绩效评价的意义 

  绩效评价已经成为澳大利亚政府管理项目工作的重要组成部分。然而随着公共项目资金的不断增加和公众对政府项目及其管理的关注,项目评价的重点也从评价项目消耗资源的程度转移到项目是否优化了资源的配置,是否达到了项目的目标,以及项目对社会、经济的影响及效果等。实行绩效评价的优点很多,主要表现在以下几个方面:    

  1.促进项目管理。绩效评价对项目的运行及其效率情况提供有价值的信息,并判断项目所取得的成绩。这种信息对有效管理项目很重要。评价能够检测项目是否达到了预期的目标,获得了意外的收获或意外的损失等。 

  2.敦促管理者增强对项目的责任感。通过评价向管理者提供有关项目绩效的信息,使管理者知道所投入的资金是否物有所值。评价的重要性在于促使管理者对公共资源使用后获得的结果向议会和公众报告,这是公共资源管理者不可推卸的责任。 

  3.向决策者提供更多、更有效的信息。通过评价向项目管理者和政府提供更为广泛、有效的信息,使决策者更好地理解项目所获得的绩效,并决定是否在当前的情况下,维持、扩大或压缩项目的规模。同时,通过评价也能使项目管理者和决策者知道是否达到了项目的预期目标,并以此作为新的政策建议的基础,建议是否应设立新项目。 

  4.促进资源的有效配置。通过评价能够提升政府有效配置资源的能力。在公共部门资源有限和社会公共需求持续扩大的情况下,如何有效地规避政府的短期行为,促进社会的可持续发展和资源的有效利用,是一个重要的问题。评价向政府提供重要的信息资源,这种信息资源决定在项目间如何更有效地配置资源。 

  5.通过评价向澳大利亚的公共服务系统提供更好的信息基础。通过评价可以为政府复杂的项目系统提供有价值的信息,并使现存的项目形成一个有机的整体,避免项目间的重复交叉或项目间出现裂缝。通过项目评价可以不断地促进项目发展的持续性和项目间的可比较性,并最终促进项目系统更好地为社会服务。 

  6.通过对项目的评价,为新项目目标的设立提供更有效的绩效信息。通过对过去项目的评价可以发现已经设立的绩效目标和绩效信息中存在的问题。为新项目绩效目标的设立提供更有效的信息基础。 

  (三)项目评价的内容 

  凡是一揽子计划中规定的所有项目及项目的主要组成部分都要作为系统评价的对象。每3-5年要对项目的有效性进行系统的评价,要经常对项目的效率进行评价,尤其是当政治、经济和社会环境发生重大变化时,更要对项目的适当性作周期性的再评价。以下是项目评价的主要内容: 

  1.评价项目是否按照国家政策的导向,有效地利用资源,为政府工作目标的实现做出贡献。 

  2.是否应内阁或部长的要求执行评价。 

  3.项目是否具有很高的公共性或与其它项目有重要的关联。 

  4.绩效信息是否指出了项目存在的问题。 

  5.是否提出了项目期限的建议,即项目结束、推迟或改变。 

  6.项目最后验收的时间。 

  (四)项目评价需要解决的三个问题 

  在项目评价过程中,必须对项目的适当性、效率性和有效性进行评价。至于一个具体的项目需要侧重评价哪几个方面,要根据项目评价的目标及项目生命周期所处的发展阶段具体决定,但项目的效率性和有效性问题是绝大多数项目在评价过程中必须完成的。在评价一个项目的早期计划阶段,一定要确保参与评价的人员知道哪几个问题需要评价,为什么要评价。 

  1.项目的适当性问题 

  项目的适当性体现在四个方面:一是项目的设立和实施是否得到政府和社会广泛的认同;二是项目是否符合政府的总体目标及政策导向;三是项目设立的必要性、紧迫性和优先性;四是针对项目所编制的战略计划是否成功,项目是否具有很强的逻辑性(Logic)。 

  项目的适当性评价一般在项目正式设立前进行。对于已经存在较长时间的项目,或者因为政治、经济和社会环境发生变化而受到较大影响的项目,进行适当性评价也很重要。 

  2.项目评价的效率性问题 

  效率是指项目产出的质量,即以最小的投入得到预期的产出水平,或以既定的投入水平得到最大的产出效果。考察效率情况,主要需考虑以下几个方面:一是投入情况,即资源的使用情况(资金、人员、技术/设备);二是项目运行或获得项目产出的程序,即为完成项目所从事的活动、战略及操作过程;三是产出,即通过项目管理的直接控制所产出的产品或服务(如提供培训课程的数量、部长签发文件的数量等)。在政府绩效管理这个特定的问题上,提高效率的含义已经不只局限于提高投入-产出的比率问题,更重要的是提高各个环节的工作质量。这是因为,每个人的工作只是整个活动链条的一个环节或一个部分,只有将各个环节有机地统一起来,才能获得高水平的产出。同时,只有每个人的高质量工作,才能提高项目产出水平的质量。在项目的各个阶段,都可以对项目的效率性进行评价。评价项目运行的程序、产出和管理的有效性是否得到提高。在项目的早期阶段,评价项目的效率性尤其重要。因为通过效率性评价可以确保项目获得预期的产出,并取得成功的结果。因为效率是与投入、程序和产出紧密相关的,有关效率方面的管理信息的限定和收集相对来说比较容易,因此,效率就有了测量的基础。 

  效率性评价有时是指对项目运行程序的评价。如果在项目实施的早期阶段进行评价,通常指对项目实施的检查。 

  3.项目评价的有效性问题 

  项目的有效性是指与预期的目标相比较,项目实现结果的程度。项目的有效性包括:测量影响结果实现的因素;对结果产生的项目因素或外部因素进行因果说明;确认是否有意外的结果将对预期的目标产生积极或消极的影响。一揽子计划所指的责任性就集中在目标的创立、产出和报告以及产出结果的可视性上。因此,有效性评价的重点是强调管理的责任性。项目的有效性问题,只有在结果可能实现的情况下,才能进行评价。它一般在项目执行的晚期或项目结束后进行,这要取决于项目所处的阶段。只有这样才能透彻地说明结果的实现程度。例如,评价一个“出口促进”项目的结果,就只有在主要的出口产品实现多年后才能作出全面的评价。如果项目的目标设立在一个不可实现或不现实的水平上,项目有效性的评价就难以实现。使用项目的逻辑分析有助于有效性的评价。评价有效性不仅要集中在预期的结果是否实现,而且还要考虑获得预期结果的成本,即是否做到了“物有所值”。“有效性评价”有时亦指“对结果的评价”。 

  (五)项目评价的主要步骤 

  要保证项目评价达到预期的效果,持续地、分步骤地进行评价很重要。一旦评价的重点确定下来,按照逻辑分析的方法,围绕评价的重点,首先要确定评价所要解决的主要问题;其次,要按照评价的重点,设计评价的内容、程序;再次,要对评价实施有效的管理;最后,有效利用评价发现的问题,改进项目管理,保证评价报告能够体现评价的内容及评价的结果。 

  1.项目的逻辑性分析 

  项目的逻辑性分析是一种有用的分析工具,它通过描述预期的项目活动和项目结果间的因果关系,项目的逻辑性分析有助于更好地分析理解项目的执行情况。逻辑分析法是实现项目评价目的的一个强有力的机制。一是可以阐明项目是否实现了预期的目标;二是可以勾画项目主要的投入、产出和运行结果,有助于按照因果关系从结果中辨别投入和产出的规模少,并从有效性的角度分析项目的效率性;三是可以分析结果形成的外部因素;四是可以确认结果的成功程度;五是可以分析、确认为测量结果所需要的绩效信息的内容。如果所需信息没有被收集,通过逻辑分析将有助于确认哪些资料需要被收集。分析项目的逻辑性有以下几个步骤:(1)描述项目;(2)阐明项目的目标;(3)勾画项目的逻辑;(4)确认对结果实现程度的评价程度;(5)确认结果的成功程度;(6)确认需要什么样的绩效信息;(7)确认影响结果实现的因素。 

  2.对评价的管理 

  评价成功的关键在于管理。对评价的管理活动包括:对评价的组织、计划、实施、控制和检查,以及对评价的发现和使用。 

  (1)对评价活动的监管在很大程度上要依赖于评价的规模和复杂性。对评价的管理,从组织结构上看,包括评价指导委员会、项目评价的管理者(负责评价计划的制定和具体的组织实施)和评价工作小组。 

  (2)评价计划及其实施。它主要分两个阶段: 

  ①评价的计划阶段。在此期间,评价计划提出了管理的轮廓。一个好的、详细的计划是一个评价成功的前提。在描述项目逻辑、发展评价战略、阐述财务和预算等方面花费一定时间是十分重要的。在项目评价初期,在设计项目评价计划和评价战略方面花费一定时间,对评价取得成功是至关重要的。在评价计划和评价战略设计阶段花费的时间,约占总体评价时间的20-40%。然而,由于每一个评价依其项目内容及特点的不同,评价计划的设计也各具特点。因此,花费一定时间准备适当的评价计划和评价战略是必然的。 

  ②评价的实施阶段。评价的实施阶段包括资料的收集、分析和评价报告的起草、发布两个阶段。在这个阶段,与负责资料收集、分析和处理的工作人员商议,研究评价计划是否有效、可行是很重要的。在资料的收集、分析阶段,资料的来源有两个方面,一是现存资料,二是为完成评价目标而收集的有关特殊资料。对现存资料的使用显得更加重要。现存资料包括统计数据、从以往研究评价或相关评价中得到的信息、从相关文献中得到的信息,等等。然而,一定要确保上述资料在评价中是有效和可信赖的。如果现存信息不能完全满足评价的需要,就要收集一些特殊的资料。特殊资料的收集包括:调查、听取专家的观点、吸收社会意见或进行典型的案例分析等。这些特殊资料主要在对某些关键问题进行评价时使用,而且这些资料要被限定在一定的范围内。对资料的分析技巧及分析工具,在评价计划阶段也需要予以明确。 

  (3)起草评价报告。评价报告要说明评价的结果。要使那些项目管理者了解项目评价过程中发现的问题。这适用于项目的各个阶段,主要目的是为决策服务、促进项目管理水平的提高以及增强项目管理者的责任感。因此,在起草评价报告的阶段,使相关人士重视该评价报告,对于实现评价的目标至关重要。与评价报告相关的人士主要包括:有关部门的部长、高级官员、项目管理者,以及其他人士(如议会和公众等)。评价报告要说明评价的主要问题及决策者想了解的主要信息(如评价分析的结果及其说明等)。评价过程和在此期间所收集的有关信息及其分析应放在报告的技术附件中。另外,报告要以简明扼要的方式指出评价工作发现的主要问题。 

  ①对评价报告的讨论与磋商。在评价报告正式交稿前,要与项目管理者和资深的雇员讨论报告的初稿。在报告送交管理层前一定要得到项目评价顾问委员会的认可。这一步在评价过程中非常重要。 

  ②评价报告的对外公布。发布绩效报告的重要意义在于:一是有助于敦促政府部门或有关机构在决策时按规定的程序进行;二是增强项目管理者的责任感;三是让公众了解项目情况。一些主要的评价(包括一揽子评价计划中的所有评价),是内阁考核部门工作效果的重要内容。一旦报告被公布,评价的细节将被刊登在《绩效评价报告登记》上。这份刊物由财政部主管,每年两期,专门刊登各个部门和机构提供的绩效信息。该刊物为各个部门交流绩效评价的经验,沟通评价信息提供了很好的渠道。 

  (4)对绩效评价的控制。对绩效评价进行适当的控制是非常必要的。它保证评价能够按照既定的目标,按时地、且在成本控制的范围内,得出有价值的结论。评价控制的一个重要功能就是保证评价达到适当的质量标准。根据评价的规模和复杂程度,可以选择不同的评价控制机制。①评价小组每月(或更频繁地)召开一次计划会,分析评价的进展情况,为评价工作建立一种定期的检查机制。②定期召开一些会议,向评价顾问委员会报告评价取得的成绩,收到的信息反馈意见及相关建议。③经顾问委员会批准向项目管理者和部门的管理者定期提供项目进展报告。④采取有效措施保证评价按规定的时间完成工作任务。⑤尤其对一些大型的评价活动,要在评价的不同阶段,分别对项目的执行情况及进展情况进行回顾。另外,评价必须保证高质量。评价的质量问题也将受到监督和再评价。澳大利亚设立了评价的质量标准体系。 

  (5)对绩效评价的回顾。在评价的最后阶段,或评价即将结束时,要对评价行为本身进行系统的回顾检查。在评价进行的过程中,评价中的一些因素已被检查,其他的因素只有在评价的主要任务结束时,才能予以考虑。对评价的检查与回顾,要结合评价的目标以及相关人士的需求,其内容主要包括:一是评价完成比较好的方面及其原因;二是评价完成得不理想的方面及其原因;三是如果下次进行同样的评价,需要注意的问题及如何操作;四是在评价执行过程中,最好的案例是什么?通过检查回顾,总结评价的经验和教训,并通过召开非正式研讨会,向将来的评价小组提出值得引起注意的一些问题或教训。 

  (6)对“评价发现”的使用。评价效果如何的一个重要标志,就是政府是否采纳了评价所提供的一些信息,并应用在决策中。“评价发现”是指评价的结果、结论和建议。将各个相关阶段的评价结果、结论和建议集合起来,就组成了评价的发现。评价发现的使用,包括制定“使用绩效评价发现的发展计划”,并“实施评价结果”的工作程序中。这种定期报告绩效评价发现,并与实施评价结果相结合的监管机制,有利于保证评价的责任性。有些部门为监管评价的功能,专门建立了专职的高水平的监管委员会。在监管委员会的监督下,评价小组将按规定的程序工作,保证评价的管理者及其小组成员尽职尽责的工作,达到评价的目的,实现评价的功能。 

  使用评价发现的方式。评价发现可以以各种方式用于项目的各个阶段。其主要目标是:为政府决策服务、改进现有项目的管理和增强管理者的责任感。 

  ①为决策服务。由于社会需求及政府政策变化,通常要由高层管理者、部长和内阁做出关于是否建立一个新项目(扩大或终止项目)的一系列决定,这种决定要与预算安排相衔接。在预算文件中,用一系列评价发现支持新的政策建议,例如:分析说明社会需求的现状及发展趋势;分析说明现有项目的成败;向内阁提议应该优先安排的项目。当评价发现作为决策依据被提交到内阁时,它将对政府决策产生重要的影响,财政部将以此作为预算计划安排的依据。澳大利亚财政部发现,根据评价所作的项目建议预算占总项目预算的比例,由1992-1993财政年度的31%,增长到1993-1994财政年度的52%;根据评价结果安排的新项目占新增项目的43% 

  ②改进现有项目的管理。在项目评价过程中,通过阐明项目执行的逻辑,充分评价管理人员的相关知识、技能,不断加深他们对项目的理解,促进项目按既定目标和程序运转,在项目自身范围内有效配置资源等,实现战略计划的目标。通过“评价发现”,采取有效措施,认识并规避消极结果的出现,改进项目的管理。 

  ③增强项目管理者的责任感。一是通过项目评价,使部门高层管理者或部长能够了解项目管理者完成绩效目标的成本—收益。二是通过在年度报告中向公众发布评价发现。这些都有助于增强管理的责任性。在内阁决定新预算前,向其报告项目的执行结果,为内阁决策提供依据。 

  保证评价发现的有效使用是一个重要的问题。评价发现的使用计划是绩效评价计划的一部分,它要在评价正式执行前作出。在计划设计阶段,要考虑的因素主要包括:使用评价发现的目的(决策、改进项目管理、责任性);谁来使用评价发现;何时使用评价发现;谁影响评价发现的使用;谁将受到评价发现的影响;谁提出改进管理的建议;等等。以上各方面密切相关,要在计划阶段集中考虑。 

  如果评价的目标是为新的政策建议提供信息,那么,评价发现将成为内阁决策的依据。在内阁使用这些信息前,评价发现要在合适的时间提交给各个部门或机构的负责人。另一方面,如果评价的目标是为改进项目管理,如为提高员工的管理水平,那么,在培训活动的计划阶段就需提交所需要的绩效结果。 

对评价发现,应该采取有效的行动。大家一般认为,只有在评价已结束,相关负责人已经收到绩效评价报告后才应该对评价发现采取有效行动,以改进管理。其实,对评价结果或结论采取有效措施,也经常发生在评价即将结束的咨询阶段。为促进以后的项目不断改进管理,在评价小组、顾问委员会、项目管理者和其他相关人员之间,要相互讨论、交流信息,使将来的工作做得更好。