首页 » 绩效研究, 国内探索    

论政府绩效管理转型

2014年12月12日

摘要:政府绩效管理是转变政府职能、提高政府效能的重要抓手,我国的政府绩效管理迫切需要由经济增长型绩效管理向服务型政府绩效管理转型。推进服务型政府绩效管理是保障和改善民生的迫切要求,是维护社会公平正义的必然要求,也有助于夯实政府的合法性基础。当前中央已明确了政府绩效管理改革的方向,明确了基本公共服务的范围和标准,一些地方已开展了服务型政府绩效管理试点,为服务型政府绩效管理奠定了基础。但目前服务型政府绩效评估指标体系尚不够科学和规范,政府绩效评估程序、方法和结果运用亟待改进。要实现政府绩效管理转型,应尽快出台政府绩效管理的规范性文件,健全和完善政府绩效管理体制并在一些地方开展服务型政府绩效管理试点。

关键词:绩效管理;服务型政府;政府管理

 

    一、经济增长型政府绩效管理的主要弊端

    在很长一段时间,我国的政府绩效管理是比较典型的经济增长型绩效管理,其评估的主要内容是经济增长,其管理的主要目的是促进经济增长。这种政府绩效管理存在着严重的弊端。

    (一)强化了传统经济增长方式,导致经济发展的不可持续

    以单纯追求GDP为主要特征的传统经济增长方式,造成了严重的资源浪费和环境污染。据统计,我国单位GDP二氧化碳排放强度约为发达国家平均水平的5倍左右,单位GDP的二氧化硫排放量是美国的6倍、德国的26.4倍、日本的68.7倍。一些工业密集和经济发达地区空气污染严重超标;一些地方河流、湖泊、地下水严重污染,早已不能饮用和用来灌溉;一些矿区采空塌陷严重,河水断流,水库枯竭,满目疮痍,治理困难。传统的经济增长方式除了导致资源约束趋紧和环境污染严重外,还导致生态系统退化。全国水土流失面积占国土面积37%、沙化土地面积占18%,90%的草原不同程度退化,地面沉陷面积扩大,生态系统破坏带来的自然灾害频发。这些严重弊端早已显现,但经济增长型的政府绩效管理不仅无视这一事实,没有遏止或纠正这一发展趋势,相反,却通过绩效评估和奖惩等措施,强化了传统的经济增长方式,特别是把经济增长速度作为衡量地方官员政绩水平的标尺和提拔干部的重要依据,更加助推了地方政府铺摊子、上项目、单纯追求GDP增长的冲动。这种情况再也不能继续下去了。

    (二)不利于完善市场经济体系,阻碍了市场在资源配置中的决定性作用

    习近平同志在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出:“经过二十多年实践,我国社会主义市场经济体制已经初步建立,但仍存在不少问题,主要是市场秩序不规范,以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在;生产要素市场发展滞后,要素闲置和大量有效需求得不到满足并存;市场规则不统一,部门保护主义和地方保护主义大量存在;市场竞争不充分,阻碍优胜劣汰和结构调整等”。这些问题的存在,与政府权力越位和政府职能缺位有直接关系。而传统的经济增长型政府绩效管理,一方面通过经济增长这一主要绩效指标的设定和评估,助推了政府权力越位,促使政府铺摊子、上项目、搞招商引资,导致市场分割,抑制了企业的积极性、主动性和创造性。另一方面,又通过激励等管理措施,强化了以经济增长速度论英雄的片面政绩观,默认了政府监管不到位等不作为行为,从而严重阻碍了市场体系的发展和健全,使市场在资源配置中难以发挥决定性作用。

    (三)不利于政府职能转变,阻碍了服务型政府建设

    转变政府职能、建设服务型政府,是我国行政体制改革的核心任务。在经济体制转轨、社会转型、经济发展方式和政府职能转变时期,政府绩效管理担负一个重要职责,就是促进政府职能转变。但传统的经济增长型政府绩效管理由于主要关注经济增长,把各级政府的注意力和财力更多地吸引到经济增长上来,在很长一段时间,忽视了社会管理和公共服务职能。这样,政府绩效管理不仅没有起到促进政府职能转变的作用,相反,严重影响了政府职能转变,妨碍了服务型政府建设。

    二、服务型政府绩效管理的主要特征

    与经济增长型政府绩效管理不同,服务型政府绩效管理具有以下特征。

    (一)政府绩效评估的主要内容是公共服务

    服务型政府是以公共服务为主要职能、以满足社会公共需求为主要目的的政府。建设服务型政府,是我国政府职能转变的集中体现。因为,广义来说,创造良好发展环境和维护社会公平正义也属于公共服务范畴。政府遵循公平正义原则,通过优质高效地提供公共产品和公共服务,为经济社会发展创造良好环境,这正是现代政府所应扮演的角色和所应发挥的作用。

    政府绩效是政府履行职能的表现。既然服务型政府的主要职能是公共服务,那么,政府绩效评估的主要内容自然也是公共服务。2008年2月23日,时任总书记的胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习的讲话中明确要求,建设服务型政府,要把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。今天,在经济发展方式和政府职能双重转变的新形势下,为推进服务型政府绩效管理,必须调整政府绩效评估指标体系,将公共服务作为政府绩效评估的主要内容。通过绩效评估,检测政府履行公共服务职能是否到位,还存在哪些差距和问题,下一步如何改进等,以此推进政府职能转变和公共服务效能的提高。

    (二)政府绩效管理的主要目的是提高政府公共服务能力和水平

    与经济增长型政府绩效管理不同,服务型政府绩效管理的目的是提高政府公共服务能力和水平,以便优质高效地为城乡居民提供公共服务,满足城乡居民合理的公共需求。

    国际经验表明,随着一国发展水平的提高,城乡居民对公共服务的要求无论是数量上还是质量上,都在显著提升,特别是人均GDP处于3000至10000美元发展阶段,随着居民消费逐步由耐用品消费向服务消费升级,对公共服务的需求将迅速提升。2008年,我国人均GDP已经超过3000美元,2012年更超过了6000美元。进入这一发展阶段,为适应经济社会发展的新变化和人民群众对公共服务的新要求、新期待,政府必须不断提升公共服务的能力和水平。推进服务型政府绩效管理,必将促使各级政府更加重视公共服务,认真履行公共服务职能,从而实现提升政府公共服务的能力和水平的目的。

    (三)服务型政府绩效管理更加重视公共服务的改进

    在经济增长型政府绩效管理中,被评估对象——政府虽也重视政府绩效的改进,但更加重视GDP的排名。为了使排名靠前,有的地方领导不惜采取拉关系、请客送礼甚至贿赂等手段,去做上级统计部门的工作。而在服务型政府绩效管理中,由于管理的目的是提高政府公共服务能力和绩效水平,又由于第三方的参与和服务对象的意见占比较大,因此,各级政府更加重视公共服务的改进。因为,政府只有不断改进和提高公共服务能力、不断提高公共服务质量和水平,才能赢得第三方和服务对象的好评。舍此别无它途。

    (四)服务型政府绩效管理高度重视第三方评估和服务对象的意见

    经济增长型政府绩效管理往往是体制内自上而下的评估,第三方和公众的意见不受重视,因而容易出现数字造假和绩效兑水等现象。服务型政府绩效管理在评估中高度重视第三方和服务对象的意见。原因在于:(1)第三方比较超脱,其评估结果更加客观公正;(2)第三方往往都是专业机构,其评估的程序、方法更具有科学性;(3)公众意见更能真实地反映服务对象的需求和服务效果,对改进公共服务具有直接的参考价值。

    三、推进服务型政府绩效管理的必然性和必要性

    推进服务型政府绩效管理,是全面深化改革和推进政府治理现代化的必然要求,对于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,均具有十分重要的意义。

    (一)推进服务型政府绩效管理,是使市场在资源配置中起决定性作用的必然要求

    党的十八届三中全会决定明确指出:“市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。为从广度和深度上推进市场化改革,必须按照市场经济的要求,通过推进服务型政府绩效管理,促使政府从“越位点”退出,大幅度减少行政审批和对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化,把市场能够管的事情真正交给市场,使政府绩效管理成为保障市场经济正常运行的有效工具。

    (二)推进服务型政府绩效管理,是保障和改善民生的迫切要求

    保障和改善民生是社会主义现代化建设的重要目的之一。过去,经济增长型政府绩效管理在助推政府追求GDP增长的同时,忽视了公共服务,严重影响了民生的保障和改善。党的十六届六中全会以来,随着政府公共服务职能的逐步加强,民生得到明显改善,但与经济社会发展的要求和人民群众的期待仍有不小差距。例如,根据国际经验,在人均GDP处于3000—6000美元的发展阶段,教育、医疗卫生和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重为54%,2012年我国这三项支出只占政府总支出的32.54%,与国际上处于同一发展阶段的国家相差21.46个百分点。政府公共服务支出偏低、公共服务职能比较薄弱,严重抑制了民生的保障和改善。推进服务型政府绩效管理,有助于强化政府公共服务职能,督促落实国家确定的公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化以及行政村通电、通公路和客运班车,城市建成区公共交通全覆盖;无电地区人口全部用上电;邮政服务做到乡乡设所、村村通邮;县县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力;保障城乡饮用水水源地安全等基本公共服务任务。显然,政府积极有效地履行基本公共服务职能,必将为民生的改善提供强有力的保障。

    (三)推进服务型政府绩效管理是维护社会公平正义的必然要求

    公平正义是中国特色社会主义的内在要求。维护社会公平正义是现代政府的基本职能,是公平竞争的基本保障。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确要求“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供”。在社会主义国家,获得基本公共服务是公民的权利,保障人人享有基本公共服务是政府的职责。推进服务型政府绩效管理,有助于促进各级政府认真履行基本公共服务职责,实现基本公共服务均等化,使全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,从而在基本起点上实现公民的权利公平、机会公平和规则公平。这对于维护社会公平正义和构建社会主义和谐社会,具有重大而深远的意义。

    (四)推进服务型政府绩效管理有助于实现政府决策的科学化民主化

    建设服务型政府,优质高效地提供公共服务,要求实现政府决策的科学化民主化。所谓决策的科学化,即按照事物的发展规律进行决策,而不是凭借政府领导人的主观臆断;所谓决策的民主化,即按照城乡居民的实际需求,本着尽力而为和量力而行的原则,通过民主的方式进行决策。服务型政府绩效管理对于实现政府决策的科学化和民主化,有着不可替代的作用。(1)开展服务型政府绩效评估,能够客观准确地了解政府履行公共服务职能的基本情况,为政府决策的科学化提供有价值的信息,避免政府决策的主观性、盲目性和随意性。(2)服务型政府绩效评估的重要途径和方法,是服务对象的满意度调查。通过这一调查,能够及时了解和纠正政府以往公共服务决策存在的不足和偏差,在动态过程中,实现政府公共服务决策的科学化。(3)服务型政府绩效管理过程实际上也是吸纳城乡居民参与公共服务提供的过程。通过这一过程,能够及时了解城乡居民对公共服务的新的和多样化的需求,使政府公共服务决策更加符合城乡居民的诉求和期待。

    (五)推进服务型政府绩效管理能够夯实政府的合法性基础

    古今中外,政府合法性的来源有多种,包括:(1)传统;(2)领导者的个人魅力;(3)笃信选举程序的公正性;(4)政府提供的公共物品和服务的质量、水平、效率及公平性。在现代民主政府体制下,政治的输入端和输出端对于创造和维护政府合法性基础,都是非常重要的。甚至有学者认为,合法性的建立、维持或摧毁并不在于政治系统的输入端,而在于其输出端。因为,一个选民的投票行为不太可能对他的生活产生什么清晰而显著的影响,但政府在输出端的所作所为则直接影响着人们的日常生活,政府的有些行为对公民的影响甚至是致命的。正因为如此,政府的治理水平、政府提供基本公共服务的能力以及政府治理的公平公正性,对政府合法性的影响是至关重要的。道理很简单,在现代社会,政府存在的价值就在于它能够提供基本的秩序、较好的法律制度和基本的公共服务。如果政府连这些起码的事情都做不好,人民群众又怎么会认可这样的政府呢?服务型政府绩效管理的宗旨,就是促进政府改进管理,不断提高公共服务的能力和水平。政府公共服务能力和水平提高了,人民群众对政府的认可度、满意度和信赖度自然就会得到提高,政府的合法性基础也就随之得到加强。

    四、推进服务型政府绩效管理的基本条件

    在全面深化改革和推进政府治理现代化的重要时期,推进服务型政府绩效管理的条件已经基本具备。

    (一)中央关于转变政府职能的要求越来越明确
早在2006年,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就明确提出:“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。”此后,党的十七大再次强调建设服务型政府,党的十七届二中全会和党的十八大在强调建设服务型政府的同时,明确将创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义确定为政府职能转变的总方向。党的十八届三中全会为深化行政体制改革、建设服务型政府,更加强调政府公共服务职能,并将公共服务列为地方政府四项职责之首。中央的一以贯之的精神,为推进服务型政府绩效管理奠定了重要的政治基础和思想理论基础。

    (二)中央明确指出了政府绩效管理改革的方向

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府绩效管理改革明确提出了四个方面的要求:(1)完善发展成果考核评价体系;(2)纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向;(3)加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重;(4)更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。中央的这一精神,内涵丰富,指向清楚,其中一个非常重要的方面,就是要实现由经济增长型政府绩效管理转向公共服务型政府绩效管理。

    (三)国家已明确了基本公共服务的范围和标准

    2012年7月11日,国务院颁发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,明确指出,该规划是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件,是政府履行公共服务职责的重要依据。该规划所讲的基本公共服务,是指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。该规划指明,基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务,广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务,以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。与此同时,规划制定了基本公共服务的国家标准,从而为推进服务型政府绩效管理提供了科学依据。

    (四)一些地方已经开展了服务型政府绩效管理试点

    到目前为止,服务型政府绩效管理虽然还没有全面展开,但一些地方已经开展了这方面的试点。例如,从2011年起,国家行政学院项目组在上海市奉贤区区委区政府的大力支持下,在上海市奉贤区开展了服务型政府绩效管理试点,取得了初步经验。这些经验是:(1)地方领导特别是党政一把手高度重视和大力支持,是推进服务型政府绩效管理的重要保障。没有这一点,该项工作很难开展。(2)专家学者必须深入实际调查研究,将理论研究与地方工作实际紧密结合起来。(3)指标体系的开发与设计既要认真听取专家学者的意见,也要广泛听取实际工作部门的意见。(4)要保持服务型政府绩效管理的稳定性和连续性,不能因为主要领导的变化而中止。(5)对试点工作要进行长期跟踪研究,不断地改进和完善指标体系和评估方法。(6)绩效评估结果应作为奖惩和绩效改进的重要依据。除上海市奉贤区外,还有一些地方也开展了类似的试点。这些试点的经验和做法,为推进服务型政府绩效管理提供了有益的参考和借鉴。

    (五)学术界能够为推进服务型政府绩效管理提供智力和技术支持

    近十年来,我国学术界,特别是公共管理学界对服务型政府建设进行了深入系统的研究,发表了一大批研究成果。这些研究成果,为推进服务型政府绩效管理奠定了比较坚实的理论基础。通过理论联系实际,深入开展研究,学术界培养出一大批专业人才。其中一些专家学者,既熟悉理论,也比较了解实际,特别是一些学者侧重于应用性研究,在吃透中央精神、深入系统地研究政府相关文件的基础上,开发出服务型政府绩效评估指标体系和评估程序方法,能够为推进服务型政府绩效管理提供智力和技术支持。

    五、推进政府绩效管理转型亟待解决的主要问题

    中央提出科学发展观、正确政绩观和建设服务型政府以来,一些地方在悄然推进政府绩效管理转型,但在转型中还存在一些亟待解决的突出问题。

    (一)政府绩效管理转型的方向和目标尚不够明确

    一些地方虽然意识到经济增长型政府绩效管理的弊端,开始调整政府绩效评估指标,试图改进经济增长型的政府绩效管理模式,但对政府绩效管理转型的方向和目标不甚清楚,导致政府绩效管理转型处于朦胧状态。

    (二)政府绩效评估指标体系尚不够科学和规范

    政府绩效评估是政府绩效管理的基础。如果绩效评估指标体系不科学、不规范,那么,政府绩效评估就不可能客观准确,更不可能有信度。近些年,一些地方在政府绩效评估中减少了经济增长指标的数量和权重,增加了公共服务指标和权重。但公共服务指标设计仍不够科学和规范。主要表现在:对公共服务的科学内涵和基本范畴缺乏准确理解,三级指标的设计缺乏科学的逻辑关系。这种不明确、不准确、不规范的公共服务绩效评估指标,难以反映政府履行公共服务职能的状况,也难以起到提高政府公共服务能力和水平的作用。

    (三)政府绩效评估程序、方法和结果运用亟待改进

    在政府绩效评估程序和方法中,存在的普遍问题是对第三方评估重视不够和服务对象满意度所占权重过低。在政府绩效评估结果运用方面,存在的主要问题是重奖励,轻处罚;重物质奖励,轻精神激励;将政府绩效评估结果与领导干部的升降简单挂钩,等等。

    (四)政府绩效管理体制亟待理顺

    我国政府绩效管理体制时至今日仍未理顺,主要表现在:(1)在中央层面,尚未明确政府绩效管理的领导机构,而办事机构则变动频繁。例如,2006年,国务院决定由当时的国家人事部作为政府绩效管理的办事机构;2011年3月10日,国务院批准建立政府绩效管理工作部际联席会议制度,联席会议办公室设在监察部。2014年,国务院又决定,由中编办具体负责政府绩效管理工作。(2)在地方,政府绩效管理领导机构名称不统一。如有的称之为委员会,有的称之为领导小组。称之为委员会的有:政府绩效评价委员会、政府目标绩效管理委员会、政府绩效评估与管理委员会。称之为领导小组的有:机关效能建设领导小组、考核评价工作领导小组、政府绩效管理工作领导小组、绩效考核领导小组,等等。(3)地方政府绩效管理办事机构隶属关系不统一。如,有的设在省公务员局,有的设在省政府办公厅,有的设在省委办公厅和省政府办公厅,有的设在省委组织部,有的设在省政府人事厅,有的设在政府监察局,还有的设在政府督查室。政府绩效管理体制不健全、不规范,严重影响了政府绩效管理工作的有效开展。

    (五)在中央层面,政府绩效管理工作一直比较薄弱

    一是政府绩效管理体制不健全、不稳定。二是至今尚未出台政府绩效管理的法律法规或指导性文件。三是国务院有关部委开展的政府绩效管理试点时间较短,经验尚不够成熟。四是对地方政府绩效管理工作缺乏科学规范和有效指导。

    六、推进政府绩效管理转型的对策建议

    党的十八大报告明确要求:“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理。”为推进政府绩效管理转型、切实发挥政府绩效管理的积极作用,建议采取以下对策。

  (一)尽快健全和规范政府绩效管理体制

  (1)在县级以上各级政府成立绩效管理委员会,负责政府绩效的宏观管理、政策制定、指导协调和监督检查等工作。当前,迫切需要在国务院之下设立政府绩效管理委员会,以便统一组织、指导和协调国务院各部委和各省、市、区的政府绩效管理工作。(2)将地方政府绩效管理领导机构名称统一为政府绩效管理委员会。(3)依法明确国务院政府绩效管理办事机构,保持其稳定性和工作的连续性。(4)以中央政府绩效管理办事机构及其隶属关系模式规范地方政府绩效管理办事机构的隶属关系,改变地方政府绩效管理办事机构隶属关系紊乱的格局。(5)在中央和省级政府绩效管理委员会之下设立政府绩效管理咨询委员会,为科学有效地推进服务型政府绩效管理提供智力和技术支持。

    (二)完善服务型政府绩效评估体系

    尽快组织专家研究、开发和不断完善服务型政府绩效评估体系,包括指标体系、评估主体以及评估程序和方法等。当前,迫切需要调整和规范政府绩效评估指标体系,以便为国务院各部委和地方开展政府绩效评估提供指导。

    (三)尽快出台政府绩效管理的规范性文件

    在总结和借鉴国内外政府绩效管理经验的基础上,研究制定《国务院关于推进服务型政府绩效管理工作的指导意见》,明确服务型政府绩效管理的指导思想、基本原则、管理体制、工作目标、主要任务、推进步骤等,使全国政府绩效管理工作有章可循。

    (四)开展服务型政府绩效管理试点

    在国务院有关部委和东、中、西部地区,尽快开展服务型政府绩效管理试点,明确提出试点的指导思想和基本要求,以便总结经验,逐步加以推广。

    加快政府绩效管理由经济增长型绩效管理向服务型政府绩效管理转型是我国当前经济和社会发展的迫切需要,这需要各级政府从执政理念、行政方式加以转变。在我国政府职能转变的关键时期,只有推进服务型政府绩效管理,才能正确发挥政府绩效管理的积极作用,引导和激励各级政府正确履行职能,为经济社会发展创造良好环境。要真正实现服务型政府绩效管理科学有效,不仅要进行理论研究,更需要各级政府在实践中进行积极探索。

    【本文作者:卢海燕,华北电力大学人文与社会科学学院副教授。本文原载于《中国行政管理》2014年第12期,总第354期】