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全面深化改革背景下政府绩效评估制度的改进

2014年10月30日

    张博

摘要:全面深化改革对中国政府的工作提出了更有效率、更加公平、更可持续的新要求。中国政府绩效评估在取得一些成绩的同时,也存在着民众参与不足、考评指标畸形、结果回应性差的明显缺陷。在全面深化改革对政府工作提出新要求的背景下,中国政府绩效评估制度应该从三个方面加以改进:一是重塑多元评估机制,二是优化绩效指标体系,三是健全绩效问责机制。

关键词:全面深化改革;政府;绩效评估;制度改进

 

    政府绩效评估作为各国持续改进和提高政府部门绩效的一种新的管理理念和方法,是当今许多国家落实政府责任、改进政府管理的一个行之有效的工具。所谓政府绩效评估,“是指政府机关运用科学的方法标准和程度,对政府机关的业绩成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进行改善和提高”。自20世纪90年代中期起,中国政府开始关注绩效评估,并以多种多样的方式来推行这一实践,逐步走出了一条具有中国特色的政府绩效评估道路。基于此,本文拟从全面深化改革对中国政府工作提出新要求的视角切入,在考察当前中国政府绩效评估制度存在缺陷的基础上,对中国政府绩效评估制度的改进路径提出几点建议,抛砖引玉,期望引起更多的研究者探讨这一问题。

    一、全面深化改革对政府工作的新要求

    2013年11月12日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。全面深化改革对政府工作提出了新要求。总体而言,新要求可以归纳为以下三个方面:

    (一)更有效率

    科学技术的发展改善了政府的办公环境与工作条件,在一定程度上促进了政府效率的提高。然而,由于政府管理体系和政府工作人员自身存在着缺陷与弊病,使得政府管理效率并不能得到最大化的提高。在当代中国,无效率或者低效率是政府普遍存在的一个现象。形式主义和繁文缛节无处不在,繁冗拖沓、慵懒散病久治不愈。全面深化改革要求政府必须更有效率。所谓“更有效率”,就是指政府要在规定的时间内高质量地完成相应数量的工作,而不能迟滞于经济社会发展对政府提出的要求。政府主要是经济社会的服务者,政府的效率不仅仅关系到机关工作人员的作风问题,它还关涉到经济社会发展的速度与质量。经济社会能不能快速发展,在很大程度上取决于政府的效率。政府若是没有效率,它就会阻挠经济社会的发展,由服务者蜕变为破坏者。对于一个有效率的政府来说,只要经济社会有需要,它就必须及时作出回应,并为经济社会发展提供高效优质的服务——这也是对政府最基本的要求。全面深化改革是一个复杂的系统工程,各项改革任务的承担者与推动者都是政府(这里指广义上的政府) ,政府只有提高效率,才能不耽误全面深化改革的推进。

    (二)更加公平

    公平是社会的底线,也是社会发展进步的题中应有之义。改革开放以来,公平的价值理念在中国社会广泛传播,并成为各级政府努力追求的执政目标,也确实取得了较大的成就。但与此同时,在某些地方某些领域某些部门,公平仍然比较稀缺,严重制约着中国社会整体的发展与进步。全面深化改革要求政府必须更加公平。所谓更加公平,就是指政府必须要不偏不倚地照顾到社会的每一个成员,而不能脱离政府的公共属性去为少部分人、个别人谋取私利,更不能伤害大多数民众的利益。在任何地方,任何时候,政府都要把公平放在首位,并作为衡量其一切行为的根本标尺。政府做不到公平,就会失掉民心,就会丧失合法性以致动摇其执政根基,而社会也不可能有持久的动力支撑,普通民众也会失去前行的信心。在当前中国社会的转型期,各种社会矛盾潜滋暗长,错综复杂,急需公平良药来予以化解,社会公平的重要性再怎么强调都不为过。政府只有做到公平,才能唤起民众对政府的信任和支持,才能重塑和重振政府的公信力。习近平总书记在2014年新年贺词中就明确指出:“我们推进改革的根本目的,是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。”不难看出,社会公平将会成为未来一段时期内中国政府执政的重要出发点和立足点。当前,全面深化改革的大幕已经开启。全面深化改革的目的在于实现社会公平,全面深化改革的推进更需要社会公平。没有社会公平作为开路先锋,全面深化改革就难以赢得人民群众的拥护和支持,也就不能顺利推进。

    (三)更可持续

    政府的工作不能仅仅是为了满足当代老百姓的生活需求,还要考虑到子孙后代的生存需求。决不能吃子孙后代的饭,砸子孙后代的碗。改革开放多年来,中国的经济增长与社会发展在很大程度上都是以牺牲环境与浪费资源为代价的,这使得中国经济增长与社会发展出现了难以为继,即不可持续的危机。经济增长固然重要,但经济增长必须要以保护环境维系生态为前提。环境得不到保护,生态得不到维系,即使经济高速增长了,也会因环境恶化与生态破坏而毁于一旦。最近两年来在全国范围内挥之不去的雾霾现象就是自然界对过去不遵循自然规律的发展模式所给予的报复,这给中国政府敲响了警钟。全面深化改革要求政府必须更可持续。所谓“更可持续”,就是指政府的工作不能只看当下的政绩,而必须要放眼长远,经得起时间和历史的检验,对得起子孙后代。凡是与可持续发展相违背的人类行为,政府都要行使监督权力,迫使其急刹车停下来。政府绝不能再以牺牲环境为代价来实现一时的高速发展,而要将保护环境提升到应有的高度。环境保护的重要性在全面深化改革的推进过程中会不断有所提升。

    二、当前政府绩效评估制度存在的缺陷

    自20世纪90年代开始,绩效评估被引入到中国政府的管理当中。经过20多年的发展,中国政府的绩效评估实践取得了一些成就,比如,确立了用政府绩效评估引导政府工作的重要思想,建立了比较完善的政府绩效评估体系,进而在一定程度上发挥了绩效的鞭策与监督作用,促进了中国政府某些方面工作的改进,等等。但与此同时,也存在一些明显的缺陷或不足。就当前中国政府绩效评估制度的核心内容来看,它们主要存在以下三个方面的缺陷或不足:

    (一)民众参与不足

    到目前为止,中国政府绩效评估的主体还是以官方为主。与西方国家不同,中国政府绩效评估的制度基础是中央政府依据历史的合法性拥有了根据社会需求自主判断和设定绩效计划的自主权,并据此构建了完善的科层系统,由上而下层层分解指标,由下而上层层负责汇报 在这种内生型的政治架构中,决定中国政府绩效评估目的的根本主体是内部主体。内部主体主要包括政府部门自身政府的上级主管部门以及政府的工作人员。然而,与内部主体相对应的外部主体则明显参与不足 政府除了聘请一些为其所用的学术研究机构之外,十分轻视广大民众参与政府绩效评估的当然合法性 按照现代民主政治的逻辑,民众是政府权力的赋予者,也是政府服务的主要对象 民众被排除在政府绩效评估的大门之外,不能参与政府绩效评估,这既与民主政治的逻辑相违背,也使政府绩效评估的效果大打折扣。需要指出的是,近年来,虽然一些地方政府受中央提出的以人为本执政理念的影响,尝试着将民众纳入到政府绩效评估的主体之内,但事实上,这只是地方政府的形象工程与政治表演,民众在绩效评估中并不能发挥出积极的作用,他们只能以群众演员的角色跑一跑龙套。由于民众参与不足,政府免不了对绩效评估进行暗箱操作,即政府根据自身利益的需要来选取数据作绩效评估,最后选择性地向社会公布绩效评估结果,尽可能地放大成绩而回避问题。这样造成的后果是,政府绩效评估的结果究竟怎么样,政府做了哪些对民众有利的工作,政府在哪些工作上取得了实效,政府需要改进的工作有哪些,民众一概不知。更有甚者,与民众生产生活息息相关的信息完全被政府控制,民众被蒙在鼓里总而言之,民众参与不足,一方面导致了民众对政府不信任,另一方面也影响了社会公平的实现。

    (二)考评指标畸形

    任何一个社会都需要发展的指导思想。以经济建设为中心是改革开放以来中国社会发展的指导思想。对于遭遇了十年文革动乱而经济停滞民不聊生的中国而言,大力发展经济无疑是最佳选择。但是,以经济建设为中心也导致了发展观的异化。在中央将经济发展作为最重要的绩效指标的导引下,地方政府片面地将发展经济作为统揽一切工作的中心,而置社会民生环境保护于次要地位甚至是无关紧要的地位。在地方政府看来,只要经济绩效搞上去了,其他的任何不足与问题都可以忽略不计,所谓“一美遮百丑”。在这样的发展观主导下,地方政府在任期内千方百计地集中力量发展经济,努力攀登经济高峰,争夺“锦标赛”的冠军,为升迁创造条件和奠定基础。其后果是,社会民生得不到改善,环境污染得不到治理,每一任政府在其任期内都是遵循这样的一种发展思路。由此,一个恶性循环的发展模式就在中国不停地巡回上演。总体来说,片面发展经济以及基于此的政府绩效考核指标体系产生了三个方面的负面效应:一是绩效评估制度难以常态化,绩效评估仅仅成为官员或政府绩效证明的工具;二是绩效评估的制度难以将社会成本生态成本人的发展成本考虑进去;三是绩效评估制度难以获得经济社会以及人的全面发展整体效应。三个方面的负面效应严重影响着中国社会的发展,尤其是广大人民群众日常的生产与生活。总体来看,中国政府追求的可持续发展目标任重道远,在短期内还不会看到显著成效。

    (三)结果回应性差

    当前绩效评估在政府,尤其是地方政府中开展的如火如荼有声有色,但就实际情况来看,大部分的绩效评估都仅仅是停留于形式,而非注重结果的应用。众所周知,绩效评估实质上是一个政府工作与经济社会发展之间由“基本适应-基本不适应-完全不适应-基本适应”的矛盾运动过程,这其中蕴藏着绩效评估结果促进政府改进工作,即绩效评估能够产生“倒逼”机制的内在规律,而不注重结果的应用,绩效评估的倒逼机制就形成不了,政府就不能通过改进问题来提升自己。如前所述,中国政府的绩效评估体系是不完善的。不过,即使是不完善的政府绩效评估体系,还是能够在一定程度上反映和揭露政府存在的问题与不足。而只要政府正视绩效评估中反映出来的问题与不足,针对其一条一条地予以改进,绩效评估还是有效果的。然而,如果政府结果回应性差甚至完全忽视对结果的回应,那么,即使再好的绩效评估也等于零,没有实质性的意义。正如政府工作人员所言,“年年绩效评估,年年原地踏步”。政府绩效评估结果回应性差,形同虚设,既浪费了大量的人力物力与财力,也不能促进政府提高工作效率和改进工作质量。

    三、政府绩效评估制度改进的路径选择

    经验表明,倘若不能运用有效的手段对政府绩效进行评估,就不会实现政府绩效的提升和改进如前文所述,当前中国政府绩效评估制度存在着诸多缺陷与不足,严重影响和制约着中国政府绩效的提升和改进。因此,必须采取有效的措施来优化中国的政府绩效评估制度。结合前面所论述的关于全面深化改革对政府工作提出的新要求,未来中国政府绩效评估制度改进的路径应该为:

    (一)重塑多元评估机制

    政府绩效评估主体直接影响绩效评估结果的客观性与真实性。为了确保绩效评估的客观性与真实性,政府绩效评估就不能仅仅由评价对象即政府作为评估主体。政府不能既当运动员,又当独一无二的裁判员。对于政府而言,无论是同级评价同级,还是上级评价下级,抑或下级评价上级,都难以摆脱官墙内部的相互袒护与包庇,只是程度不同而已。这样一来,客观性与真实性就难以保证。政府的工作主要还是为了满足广大民众的需要和促进经济社会的发展与进步。著名管理学大师彼得·德鲁克曾经说过:“成绩存在于组织外部。企业的成绩是顾客满意;医院的成绩是患者满意;学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。”也就是说,一个组织的绩效主要由外部决定,绩效应该由服务对象来评估。因此,最有资格对政府绩效作出评价的主体应该是广大民众和社会。广大民众参与绩效评估,才能清楚地指出政府的问题出在哪里,才能给政府提出最合理的意见与建议。更为重要的是,“民众参与政府绩效评估是现代民主政治的一种具体体现,其实质就是民众行使自己民主权力的过程,也是民主理念在实践生活中的突显。”所以,政府要创造条件让民众参与政府绩效评估,主动请民众参与政府绩效评估。

    除民众之外,政府还要进一步加强与绩效评估研究机构的密切合作。绩效评估研究机构由于长期从事绩效评估的研究工作,对绩效评估的理论与实践了如指掌,能够对绩效评估流程作出科学的设计和对绩效评估结果做出合理的解释,也能引导绩评估顺利推进,因此,绩效评估研究机构在政府绩效评估中也必不可少,它们可以算是相对而言的“最佳”评价主体。总而言之,重塑多元主体评估机制就是首先要突出广大民众在政府绩效评估中的不可或缺的地位与作用,并把政府内部的自我评估与上级评估下级评估同级评估,同政府外部的民众评估专家评估等有机结合起来,整合不同评估主体的优势,增强评估结果的客观性和公正性,从而杜绝“官出数字,数字出官”以及“上级压下级,层层加码,马到成功,下级骗上级,层层注水,水到渠成”等荒诞的现象。最重要的是,民众参与政府绩效评估,政府才不敢违背民意而乱作为或不作为,而是尽量迎合民众的意愿按照民众的要求去管理社会和服务民众,以获取民众对政府的好评价从而换取好的绩效评估结果。这是确保社会公平的根本之策。

    (二)优化考核指标体系

    绩效评估对政府来说,犹如一个指挥棒,具有很强的导向功能。政府绩效评估的对象不能仅仅是经济增长,或者说不能主要是经济增长,除经济增长之外,还应该将社会公平政治清明生态环保等纳入。其中,绩效指标设计要全面科学合理,要完整地展现政府应该履行的职责和承担的工作,并要对政府的工作起到正面的引导作用。社会需要什么,或者说社会缺少什么,就应该在政府绩效评估指标中增加相应的项目。就当前中国的实际来看,经济增长指标从某种意义上来说已经完成了它在特殊时期的特殊历史使命。中国成为仅次于美国的世界第二大经济体,经济保持高速增长的态势依然强劲,经济发展理念已经深入国人内心,接下来,应该要给经济增长适度降温,即相应地调低经济增长在政府绩效评估指标中的位次(当然,这并不是主张放弃对经济增长的追求)。当前,中国最缺乏的无疑是社会公平、政治清明、生态环保等价值。因此,在政府绩效评估指标中,必须要将社会公平、政治清明、生态环保等价值设置为重要的绩效考评指标,即使不将它们放到经济增长之上,也应该将它们放到与经济同等重要的位置。关于这一点,在全面深化改革领导小组下设立经济体制等六个同等重要的专项小组(分别为经济体制和生态文明体制改革小组、民主法制领域改革小组、文化体制改革小组、社会体制改革小组、党的建设制度改革小组、纪律检查体制改革小组)就已经得到了体现。对于社会公平政治清明生态环保等几项指标,要像过去考评经济增长绩效那样来对地方政府进行考评。对于这几项指标,在适当的时候可以设置一票否决制。凡是社会公平不能保障,环境污染比较严重的地方,即使经济发展取得了很大的成绩,也应该追究责任,至少不能被评为优秀或良好。在对政府工作的价值取向引导方面,绩效指标体系的设置十分关键,它直接决定着政府做什么如何做,而政府做什么如何做又会直接决定着社会朝着什么样的方向发展。因此,为了实现全面深化改革对政府工作提出的“更加公平和更可持续性”的目标,必须要发挥绩效指标设置的重要作用,这一点,相关部门应该要有所重视。正如习近平总书记强调的:要坚持全面历史辩证看干部,注重一贯表现和全部工作。要改进考核方法手段,既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善社会进步生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。

    (三)健全绩效问责机制

    从政治学的角度来讲,权力与责任向来都是相伴而生的,每一种权力的背后都承载着一份与之相对应的责任。不能承担责任或不愿意承担责任,政府及其工作人员就不能也不应该理直气壮地行使权力。而且,由于政府及其工作人员掌握着公权力及其衍生的暴力机器,没有问责机制,政府及其工作人员就敢乱作为和不作为,这对于手无寸铁的民众来说是十分危险的。另外,从绩效评估的本质来讲,其目的就是为了促使政府及其工作人员针对评估中存在的缺陷与不足改进工作。对于政府绩效评估成绩不理想的政府及其工作人员,必须要进行问责和追责 只有这样,政府及其工作人员才会有压力与动力去纠正和改进自身存在的问题与不足。

    因此,无论是从政治学的角度来讲,还是从绩效评估的本质来讲,都要求建立和健全绩效问责机制,以对政府及其工作人员进行问责。具体而言,政府是由工作人员构成的,政府的责任要分解到每一位政府工作人员的身上,不同岗位的工作人员都要承担与岗位相对应的责任。同时,要明确责任领导责任部门和责任人,自上而下地构筑起“一级抓一级,一级对一级负责”的责任体系,没有一个政府工作人员能够凌驾于问责机制之上,脱离于问责机制之外。而且,必须发挥绩效评估的鞭策与监督作用,即将绩效评估结果与政府的财政预算分配领导政绩人事安排干部任用等方面相挂钩,实现“让绩效评估优秀者受益,让绩效评估落后者受损”,坚决杜绝“干与不干一个样,干好干坏一个样,干多干少一个样”的现象。只有这样,才能为全面深化改革提出的“更有效率、更加公平与更可持续”的目标提供坚实的制度保障。

【作者系黑龙江大学政府管理学院讲师,本文原载于《理论探索》2014年第3期。】