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改进我国政府绩效评估的对策思考

2014年09月23日

胡月星

    政府绩效评估是深化行政管理体制改革的重要举措,对于建设高效、廉洁、务实、责任型政府,提高政府管理能力和市场竞争能力具有重要的现实意义。综观我国政府绩效评估的发展历程,我们可以看到,在建立适合中国政府部门绩效评估体系方面,我们进行了大量的探索与实践,取得了许多成功的经验,但与西方国家比较,无论是在观念体制方面还是在操作内容标准上,都还存在很大差距,仍然需要做出艰苦的努力。

    一、当前推进政府绩效评估存在的主要问题

    我国政府行政管理体制改革正处于初级阶段,面临着从管理理念、运行机制到组织机构等多方面变革的挑战与压力。当前,我国政府部门绩效评估存在的问题主要体现在以下几个方面。

    1. 主体认识不足。开展政府绩效评估是适应现代政府由管理型向服务型转变的客观需要,更是对政府部门行政管理能力的综合检验。政府的威信高不高、绩效显著不显著,不是由政府部门自己说了算,归根结底,要靠老百姓说话,要靠政府部门的行政结果来证明。政府必须对社会和公众负责,必须讲求行政质量、效益以及结果产出,必须以满足公众利益为政府决策的出发点和落脚点。如果政府不考虑公众利益,不讲究行政成本,不珍惜政府行政管理资源,政府部门必将引发信任危机和生存危机,进而动摇政府公共权力的社会基础。因此,政府绩效评估绝不是地方政府部门的权宜之计,而是关系政府能力建设乃至生存发展的重要问题。目前,我国一些地方政府部门对开展绩效评估的意义、作用和根本目的认识不足,有的还相当模糊。有的人认为,绩效评估无非是政府部门自己给自己凑热闹,玩个新鲜花样给百姓看;有的只对绩效评估的轰动效应感兴趣,而对评估结果究竟“能怎么样”不感兴趣,使评估工作流于形式;还有一些地方政府不是为了从根本上改善政府管理和服务,提高政府绩效,而是为了迎合当前国内公共管理领域中的“流行趋势”,评估变相成为地方政府领导的又一项政绩工程。由于主体认识不到位,在政府绩效评估中的自发性、盲目性、随意性、单向性、消极被动性和封闭神秘性等难以避免,这些问题严重妨碍了政府绩效评估的健康发展。

    2. 制度建设滞后。政府部门是社会公共事务管理的执行者,承担着国家和公众赋予的管理职责和监督义务,扮演着维护社会公平、推进民主政治的重要角色,对这样的权势部门进行考核评价,绝不是社会民间组织或者个人行为所能完成的,政府的自觉参与和积极推进是绩效评估的关键所在。西方国家在政府绩效评估中,从一开始政府就提前介入。为了有效地推进这项工作,国家首先给政府制定了一整套严谨细致的规章制度,这就等于先给自己套上“笼子”、戴上“金箍”。 目前,我国政府部门也在积极进行绩效评估的探索实践,但由于缺乏较具体、可操作的政策性指导,更缺少相应的法律、法规和相关的政策保障,造成的结果是:绩效评估活动难以在政府部门全面系统地推进,缺乏整体的战略规划;一些地方的绩效评估活动带有盲目性和随意性,缺乏科学有效的方法;绩效评估活动缺乏可持续性,经常采用“运动式”方法,往往流于形式;绩效评估的实施方法互不统一,难以进行相互比较和经验交流等,致使政府绩效评估工作开展起来难免磕磕碰碰,踽踽而行。

    3.社会参与薄弱。当前对地方政府施政绩效的评估还主要采用目标责任制考核、组织考察和工作检查等评估方式。这些评估方式绝大多数是上级对下级的评议、同行之间的评议或者是单位内部的评议,其主要特征是政府自己评议自己,缺乏社会团体和人民群众的参与和监督,这就必然会导致上级组织控制评估权,其他组织与人员无权参与评估;社会成员极少有参与评估的机会,社会舆论评估流于形式,不能发挥应有的影响与作用;甚至出现个别地方领导人垄断评估权,个人观点、个人意志左右评估过程和评估结果的现象。

    4. 评估标准欠严谨。要准确评估政府的业绩,必须建立一个科学的政府绩效评估指标体系。当前,一个突出的问题是评估仍然存在着泛经济化的倾向,有的把政府职能认定为只有经济职能,直接把经济指标当作绩效考核的硬指标,使绩效评估偏离公共性的价值取向。再者,在权力高度集中的行政管理体制下,上级组织和各级领导拥有过大的权力,掌握着各种资源的配置权和下级政绩的评判权,下级组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系,使经济产值和增长速度成为地方政府绩效评估中首要的甚至是唯一的关注点,对于公共行政所要求的社会稳定、教育文化、公共事业发展等软指标,则很少体现。片面追求经济增长速度,“ 以GDP 为中心”,变成一些地方用来“一俊遮百丑”的硬指标,容易导致忽视经济增长的效率与质量,不惜以浪费资源、破坏环境为代价发展经济,忽视人与社会的和谐发展,与建设和谐社会的根本目标相抵触。

    5. 评估方法简单。地方政府绩效评估仍然习惯以定性考评为主,评价考核方法原始简单,多是听汇报、看表面,存在主观评定倾向。由于缺乏足够的信息来源,缺乏数据支持和科学的分析测评,难免造成考核的随意性和片面性,势必影响评估的准确性和有效性。还有一个不容忽视的问题,目前政府部门有关经济和社会等方面的统计资料和数据依然是地方政府绩效评估的重要信息来源,缺少定性分析与定量分析,严重影响了评估的实效性和完整性。如果一些地方政府和部门领导好大喜功,追求表面政绩,喜欢在统计数字上做文章的话,就可能造成全面的统计信息失真,直接影响评估结果的客观公正。

    6. 保障机制不健全。绩效评估作为一项系统工程,需要一定的人力、资金和时间来保障,还要占用政府部门信息资料、办公设施等其他资源。由于地方政府绩效评估还处于分散自发状态,保障机制不健全,存在“四无状态”(无正式组织机构、无专业人员、无固定场所和无专项经费),一些地方政府部门为了保证其推行的公共项目顺利完成,往往不愿意将有限的资源用于评估工作,致使评估的资金、人员投入不足,开展绩效评估后劲不足。

    二、推进政府绩效评估工作的思路与对策

    政府绩效评估要以科学发展观为指导思想,坚持以绩效评估的科学性、公正性为基本原则,以城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放“五个统筹”为着眼点和落脚点,以建设廉洁、高效、务实、服务型政府为目标,全面提升政府保障社会公平、维护公众利益、提供公共服务的能力水平,树立地方政府的良好形象。结合我国政府部门公共管理改革发展实际,借鉴国外绩效评估的成功经验做法,推进政府部门绩效评估工作须着眼于以下几个方面。

    1. 牢固树立科学业绩观,明确政府绩效评估“究竟为了谁”的问题。科学业绩观不仅包括社会经济的发展,还要包括人的发展。树立科学业绩观是开展政府绩效评估的重要前提。新公共管理理论虽然将政府绩效概括为经济、效率和效益三个方面,但这仅仅着眼于政府自身在其活动中的投入与产出、活动与效果,还不能够从推进社会和人的全面发展的角度去测量实现政府功能的所有社会投入及其结果。因此,开展政府绩效评估必须牢固树立科学发展观,既要考察经济增长和社会发展各要素,更要考察人类自身的发展,考察人类的生存环境、生活质量、发展潜力,考察人的能力发展、权利实现、人际和谐以及人与自然和谐发展等。特别需要强调的是,促进人与社会、自然和谐发展不仅是政府的重大使命,更是考量政府绩效的核心指标。

    2. 制定标准体系,厘清绩效评估“究竟是什么”的问题。目前,关于政府绩效评估指标体系,有的地方采取三分法,将绩效划分为政治文明建设、精神文明建设、社会事业进步等项目;有的地方采取四分法,将绩效分为政治、经济、文化和社会四个方面。在此基础上,再根据各自的内容范畴又划分为若干具体指标。这样的分类方法比较简便,也容易识别,但在具体操作上却比较困难,主要是有些指标内容比较笼统,有的难以进行具体量化,还有的项目设计比较粗糙,容易出现简单随意性。为此,政府绩效评估在基本内容确定之后,在具体评价指标上应当采取硬性指标和软性指标相结合的办法处理。但是,由于软性指标具有内隐性、模糊性和主观性特征,因此,在指标体系设计中,对经济建设、社会发展等硬指标要尽量细化、明确化,同时,对公众态度、需求以及满意度体验等软指标,要采取社会测量学、心理统计学、管理学等多种有效办法进行分解,发放心理需求调查表和主观满意度调查表,收集各种软指标信息数据,并进行分析解释。通过数据处理分析,对各种主观判断赋予相应分值、权重,再与硬指标分数加总,合成测评总分。国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上,经过深入调查,并组织有关专家论证分析,提出了一套适用于我国地方政府绩效评估的指标体系。该体系共有47个指标内容,主要由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标以及11个二级指标和33个三级指标构成。这为制定完善我国政府绩效评估体系标准提供了可供借鉴的思路。

    3. 制定和完善政策法规,规范政府绩效评估“应当怎么做”的问题。绩效评估法规制度建设是开展政府绩效评估的基础。针对目前地方政府部门绩效评估存在的随意化、形式化等问题,当务之急是要建立一整套切实可行的规章制度,以保障政府绩效评估活动的健康开展。要在吸收借鉴英国和美国绩效评估的先进经验和管理技术的基础上,结合我国地方政府的具体情况,抓紧研究制定适合我国各级政府实际需要的绩效评估政策法规制度体系。要从绩效评估的指导思想、基本原则、操作程序、内容标准、组织实施、结果应用等方面进行规范说明,为政府绩效评估提供政策法律依据。在目前的情况下,可以先制定《地方政府绩效评估暂行条例》,强化政府绩效评估主体的权力,维护政府绩效评估的权威,以确保绩效评估的顺利实施。为配合这项工作的开展,一些配套的文件规定也要细化和完善。比如,制定《政府绩效评估实施细则》,进一步规范政府绩效评估的计划、实施和报告等行为,以加强对政府绩效评估机构和人员的监督管理。

    4. 建立多重评估机制,解决绩效评估工作“究竟谁来做”的问题。政府绩效如何,不能只由政府部门自己来评价,也不能只由其上级管理部门来评价,而应尽量由多个评估者各自独立进行评估。根据国外经验,评估主体的组成应是多层次、多渠道的。目前,我国的政府绩效评估工作还处于政府部门内部循环状态,社会上的一些评价机构真正介入尚不多见,其中一个重要原因,就是我国从事评估的中介组织尚难以独立承担如此重担。而且,现有的评估机构多是从事资产评估、房地产评估、证券评估的中介组织,评估组织尚未真正参与到政府绩效评估中来。因此,有必要依法建立国家性质的政府绩效评估专业委员会,在该委员会指导下,积极地培育和发展社会科研权威机构、干部培训机构以及一些重要的咨询评估中介组织联合体,明确各自的权限和职责,割断评估中介组织与政府部门的利益关系,培养评估中介组织的独立性。当评估中介组织有能力承担起评估政府绩效的工作时,政府部门、立法机关的评估工作可以委托给社会权威中介评估组织来完成,以节省公共行政资源。

    5. 建立评估信息网络平台,回应政府绩效评估“做得怎么样”的问题。便捷的信息交流反馈机制是开展绩效评估的基础。绩效评估所需要的信息量大,涉及的部门多,这就意味着各种信息应该在政府、社会公众之间有着广泛的交流与沟通,而不仅仅是政府公共部门之间的交流和沟通。这种政府与公众之间以及公共部门内部的信息沟通,都要求信息沟通的畅通性。为此,需要建立一个灵活、便捷、高效的信息处理、转换平台,以最大限度地节省成本,提高评估效率。当代西方国家在政府绩效评估中,纷纷提出了构筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标,通过建立有效的评估信息传递网络,把绩效评估的结果尽快反馈给有关各方,及时发现和修正正在实施的公共项目的缺陷,增强公共项目的持续能力,完善公共项目管理。这样既满足了日常绩效管理的信息要求,又满足了绩效评估者的信息沟通要求。同时,绩效评估主管部门还可以充分利用电子计算机和现代通信技术,把国家各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、已开展评估工作的资料、有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等,汇集形成全国性的绩效评估数据库,建立信息系统处理平台,以提高政府部门的信息处理分析和决策反应能力。

    【本文原载于《领导科学》2014年6月下半月刊,作者系中国领导科学研究会常务理事,中国领导人才专业委员会常务理事,国家行政学院政治学部教授、博士生导师】