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政府绩效管理的价值追求如何实现——以美国纽约市为例

2014年09月7日

    罗红霞

    韦伯、威尔逊等人提出过工具理性与价值理性二分说(彭国甫,张玉亮,2007 ),然而现代公共行政的发展,尤其是20世纪七八十年代新公共管理运动的兴起与风靡,证实了二者在某种程度上的融合趋势(卓越,赵蕾,2006 )。在我国当前的行政体制改革中,这种融合趋势正愈演愈烈。由于我国尚处于社会主义初级阶段的特殊国情,工具理性所持的“3E”标准,即经济性、效率性、有效性,受到青睐。随着社会主义民主政治制度的推进,特别是治理理论逐渐成为共识,以参与性、回应性、透明性和科学性等为代表的价值追求也越来越受到重视。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”的表述,指出了政府绩效管理改革的方向——在追求工具理性的同时,价值追求不可偏废。

    但是,笔者在进行政府绩效管理相关调研的过程中,常常听到一线政府绩效管理部门的干部,由于路径依赖而感叹“鱼与熊掌不可兼得”或“知易行难”。 言下之意,政府绩效管理的价值追求值得肯定,但操作起来颇成问题。这一错误认识直接导致了政府绩效管理实践中“新瓶装旧酒”和“口袋里卖猫”的现象,即不对管理流程进行优化以保障参与性和回应性,对绩效指标和数据讳莫如深,导致科学性得不到提升。为纠正这一普遍存在的错误认识,本文以美国纽约市政府绩效管理为例,来说明政府绩效管理的价值追求是如何实现的,并结合国情简析其在我国的可行性。

    一、参与性的实现

    (一)设立多种沟通渠道保障公众需求表达。在纽约市政府43个部门当中,有一个叫做“311 顾客服务中心”的部门,其工作目标就是提高公众与政府非紧急服务的接触。由于公众的年龄结构、受教育层次等方面的差异,他们偏好的信息沟通途径有所不同,为了保障工作目标的实现,该中心设立了非紧急情况拨打热线311、开通相应网站、接收传统信件和电子邮件,通过这四种渠道收集公众对辖区公共服务的投诉。这些投诉的统计信息将作为公共服务需求纳入政府管理目标体系,成为政府公共服务绩效管理的起点。

    反观我国政府绩效管理流程中,开通热线和网站较为常见,但是对传统信件和电子邮件的处理尚不多见。更重要的是,通过这些信息沟通方式收集到的宝贵信息并没有得到充分运用和挖掘,往往仅用于绩效监控,甚至遭遇“睡狗行政”——不打不动,打了乱动(尚虎平,惠春华,2013)。

    (二)设置多种简易途径引导公众参与绩效监控。在纽约市街道状况观察部网站中,为公众提供了细化到街道明确位置和道路状况的地图,公众可以追踪道路的实时状况;用户借助纽约市服务绩效追踪器,可以追踪主要的志愿者和市民参与项目的绩效。由此,公民参与绩效监管的权利得到了保障。当然,要想达到这一步需要借助发达的电子政务,绝非一日之功。我国电子政务的发展还任重道远,有些地方进行了探索实践,例如,青岛市在进行平衡记分卡试验以改进政府绩效管理的过程中,已经实现了将部门和个人绩效公布在局域网内,从而实现内部控制(于晓波,2007 )。

    二、回应性的实现

    以公众需求为公共服务决策依据。通过上述渠道采集而来的公众需求信息,将由“311 顾客服务中心”交给专业团队进行内容、区域、频率等方面的分析,之后将根据数据分析结果启动决策、投资、监控和评估程序,由此实现了对公众需求的回应性。同时,系统还会根据数据分析结果生成反应情况紧急程度的信号灯地图,形象化地表明了公共服务的供需情况,即使是受教育程度一般的公众,也可以比较容易地对政府绩效进行判断。

    这种以民主为前提,以服务为最终目的与主要手段,以公民力量为行政过程主导,以回应公民对行政过程的诉求为工作重点的“回应服务型政府”是服务型政府的高级阶段(孙萍等,2012)。由于我国尚处于服务型政府的初级阶段——积极服务型政府,公民力量尚未强大到足以驱动行政过程,因此,政府在整个行政过程中起主导作用,同时又兼具培养公民社会的重任。我们只能尝试对公众需求主动进行调查,并将调查结果作为公共服务决策的重要依据。

    三、透明性的实现

    在纽约市的绩效报告系统中,绩效数据被公布在政府官网上,包括43个部门的工作目标、工作数量和质量、部门资源消耗在内的500个关键绩效数据按月公布;包括1500个指标的“市长管理报告”每半年公布一次。纽约市民以及对此感兴趣的个人,可以通过互联网查阅和下载相关数据。虽然各部门绩效并不统一排序,但绩效数据会与前期数据相比较,甚至绘出对比图,给部门领导施压,换届选举的压力也会促使市长关注政府绩效改进。我国的政务公开工作正在逐步推进,公众都期待着政府绩效数据被放进“透明玻璃缸”里的时候早日到来。

    四、科学性的实现

    (一)绩效指标的信效度好。比如工作绩效涵盖工作的数量、质量、资源消耗以及绩效优化信息,由此可以计算出经济性、效率性和有效性;部门资源消耗包含了工作支出、人员数量、支付加班费的总额,指标间彼此相关且相互印证;指标与工作内容和方式一一对应,所有工作都纳入了绩效管理;用数字说话而非定性描述,对难以量化的工作则用满意度、投诉率来测量。其中特别值得一提的是部门的绩效指标与工作内容和方式充分对应。在绩效指标中,不仅有反映工作数量的指标,如电话接听量、网站访问量,还有反映工作质量的指标,如电话平均等待时间、30秒内接听电话的百分比、每百万个电话投诉率、14天内回复的邮件量、14天内回复的信件量。其中还有一个称作“非英语拨打的电话数(%)”的绩效指标,由于美国是一个移民国家,同时还存在少数族群,为了保证不说英语的群体和族群的参与,“311 顾客服务中心”需要设置小语种回应职位(如:电话接线员、邮件信件回复员),这个指标数据实际上为此提供了优化信息。

    我国政府部门的绩效指标往往涉及工作内容,但对工作方式缺乏考量,由此产生为了实现功利目的而不顾手段的合法性、道德性、审美性风险。比如,某些地方政府部门在“违反计划生育一票否决”绩效考核压力之下,对孕妇强制实施大月份引产手术,导致舆论一片哗然;为推进项目进度而强征强拆引发群体性事件,影响社会稳定。此类事情的频频发生,如果要从政府绩效管理上找原因,根源就在于缺乏对工作方式的考量。

    (二)长期坚持对绩效数据实行纵向标杆管理以追求卓越。美国纽约市政府绩效数据在网络上公布时,会与多项数据同时公布,以一年两次的《市长报告》为例,在2013年财政年度《早期市长报告》(7—10月)中公布的数据包括:过去3个财政年度的绩效数据、本财政年度和下一财政年度的目标数据、上一财政年度和本财政年度7—10月实际数据。而在2013年财政年度《全年市长管理报告》(头年7月—本年6月)中公布的绩效数据为:过去5个财政年度的绩效数据、据预算和绩效预期修正过的绩效目标、绩效数据的增减、绩效数据5—10年趋势评估简图。政府管理者和公众一年至少有两次机会较为全面、直观地了解政府部门绩效的高低、目标实现的程度。政府管理者既能自省,又能持续性地感受到来自公众的改善绩效的压力,而不用等到一个财政年度终了时才关注绩效改进。这一传统,已经坚持了36年。

    与此相对应的是,纽约市政府绩效并不进行部门横向比较和排序。部门间绩效指标并不整齐划一,在2013上半年市长管理报告中涉及43个部门1500个指标,关键业绩指标500个,平均而言每个部门有37.5个绩效指标,其中关键业绩指标11.6个。部门绩效指标彼此之间缺乏可比性,因此并不进行部门绩效排序,这看似粗泛的做法是具有合理性的。我国的做法与此截然相反,政府部门年底绩效考核大多会打分排序,以此奖优罚劣,即使进行标杆管理也多在横向的兄弟单位和部门间进行,相互进行经验介绍和观摩指导。

    由纽约市案例可知,政府绩效管理中价值追求的实现并非“蜀道难难于上青天”,但是由于行政环境的差异,我们不能照搬纽约市政府绩效管理中对价值追求的实现途径,然而,其中有些做法我们还是可以学习、改造和利用的。比如,采取公共服务需求调查,逐步加大政府绩效信息公布力度,提升绩效管理的专业性,引导政府部门开展纵向绩效标杆管理等。

【注:本文原载于《领导科学》2014年5月刊,作者单位为云南大学公共管理学院,本文是云南大学人文社科研究立项项目(项目编号:11YNUHSS 008)阶段性成果】