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澳门公务员考核制度的九大特征

2014年08月26日

    袁娟/郭昱青

    澳门现行公务员考核制度全称为“澳门特别行政区公共行政人员工作表现评核制度”。在这一制度中,考核类别分为四种,考核对象分为四组,考核指标分为7项“必须”的通用考核指标和8项“可选择”的个性考核指标,有明确的考核标准、有量化考核的评分细则和计算方式。每个考核年度有3次评核会议,考核结果对合同续期、奖惩、重新定职或转职等产生直接影响。总体看来,澳门公务员考核制度具有如下九大特征。

    一、考核有依据并适时进行改革

    自20世纪80年代末以来,澳门的公务员制度逐步从葡萄牙的殖民体制向本土化过渡。在这一过程中,澳门对原有的各种管理制度进行了全面审视和修改,制定了一系列关于公务员的法律文件,其中包括1989年通过的《澳门公共行政工作人员通则》。该《通则》对“工作评核”进行了规定,并由第75/85号批示通过实施细则。《通则》的颁布实施,标志着澳门公务员考核制度的正式建立。在公务员考核制度实施过程中,逐渐暴露出一些问题,澳门因此进行了公务员考核制度改革。2004年8月9日《澳门特别行政区公共行政人员工作表现评核制度》颁布,这成为新的澳门公务员考核制度的依据。2005年澳门特区政府的施政重点是全面推行新的工作表现评核制度,取代施行了10多年的原有的工作评核制度。

    二、针对不同情况分为四种考核类型

    新的澳门公务员考核制度将公务员考核分为四种:平常评核、主管评核、特别评核和简要评核,这是针对不同的工作情况和工作主体进行的分类。

    平常评核,也就是一般考核。是指对上一年1月1日至12月31日的工作表现进行考核,其中,除特别评核和主管评核的考核对象外,在考核年度内,实际服务时间在6个月以上者,都要接受平常评核。

    主管评核,就是对主管人员的考核。是指对担任主管官职满6个月的公务员在考核期内的工作表现进行的考核。

    特别评核,就是对一些特殊情况下的公务员的考核,一般每年进行1次。特别评核的考核对象为:临时委任的公务员、以合同形式受聘且于前两年提供服务的公务员、处于转变职位状况且获得定期委任的公务员。但合同期限较短的公务员不接受特别评核。

    简要评核,也称局部考核,属于总体考核的一部分,不会单独发生作用,仅用于在其后进行平常评核或特别评核时按比例计分。负责最后一次平常评核、特别评核或主管评核的部门或单位,要将简要评核的评分按比例计入工作人员工作表现的最终评分内。

    三、对考核主体所考核的对象有数量限制

    澳门将公务员考核主体称为评核人。评核人即考核者,包括直属上级、业务主管。考核者主要是考核对象的直属上级,也可以是对考核对象的工作有较直接及实际了解的业务主管。在考核期负责指导、协调和监督考核对象的工作的指导监督人员,均视为考核对象的直属上级。澳门明确规定,原则上,每位考核者的考核对象应不超过20名。

    四、对考核对象分组并适用不同的考核指标

    考核对象几乎涵盖所有公职人员,只有少量例外。澳门公务员考核的考核对象被称为被评核人。考核对象涵盖所有公共行政工作人员,包括任职于法人机关、自治基金、以私法制度受聘的人员。不过,也有人员属于例外,不参加考核,包括:一是担任领导或等同领导官职的人员,包括担任警察总局局长助理的人员;二是在行政长官办公室及各司长办公室执行职务的人员,或具有等同或相同身份的人员;三是警察总局及海关顾问官职的据位人;四是以临时定期委任制度执行职务的人员;五是其他有关人员,因与所属部门或实体在考核期内没有职务联系、而未能接受平常评核或特别评核,即使按照适用的法例,该期间应被计入实际服务时间的情况。

    考核对象按照职务性质分为四类。具体做法是,将考核对象划分为不同的类别(澳门称之为“组”),针对不同的类别(“组”)选择考核指标、制作考核表格进行考核。考核对象分为四类,分别为:主管、高级技术员和技术员、专业技术员和行政人员、工人和助理员。根据工作人员不同职位的特点进行分组,并针对不同的组分别设计相应的考核指标,澳门这种全面考虑又有弹性的设置,体现了分类管理的原则,既可以避免在选取考核指标上的主观随意性,又可以使得工作表现指标与部门目标实现、职能行使有机结合起来,使考核更加科学、合理与公正。

    五、考核指标分为通用指标和个性指标,每个指标都有量化标准

    澳门公务员考核的主要内容是工作表现,“工作表现评核制度” 强调考核重点是公务员的工作表现和在职行为的恰当性,而不是个性或品格。根据考核对象的岗位特性,将考核指标(澳门称之为“评核项目”)的确定与部门目标实现和履职结合起来,分类设定不同的考核指标,规定什么职位的人员适用什么样的考核指标,不同岗位的人员适用不同的考核指标。

    考核指标一共有15项,首先是通用考核指标,这是所有公务员都必须考核的指标,共有7项,分别为:“工作成效、责任感、持续改善工作、适应性及灵活性、工作上的人际关系、在工作岗位的勤勉态度、工作时间的管理”;其次是个性化的考核指标,根据工作性质不同选用不同的考核指标,一共有8项考核指标用于选择,分别为:“主动性及自主能力、革新及创造力、资源管理、团队工作、与公众的关系、团队的领导及管理、协商及决策、工作上的使命感”。关于每项考核指标都有详细的定义,例如“工作成效”是指,“考核工作人员如何执行所指派的工作,尤其是如何采取适当方法兼顾工作的质量与数量,以达成既定的目标及效果”。

    针对每项考核指标,设定考核计算尺度为1分、2分、3分、4分、5分,所对应的质量评语分别是:“不满意”、“不大满意”、“满意”、“十分满意”和“优异”。关于每个考核指标的评分等次,都设定了比较详细的、可具体操作的评分标准。例如,关于“工作成效”的评分标准为:1分:工作中经常有严重错误及缺点;工作表现差,且进度非常缓慢;未能按照既定期限及目标完成工作,且无法达至预期效果。2分:工作中有某些严重且须改正的错误;工作欠缺谨慎,难以按既定期限及目标完成工作;或以严谨态度完成工作时,又过分缓慢,明显拖慢部门的运作;或虽快速完成工作,但有相当严重的错误。3分:工作令人满意,有少许错误,但并不严重;工作表现不错,一般能按既定期限完成,且能达至既定目标及效果。4分: 工作的整体执行情况良好;工作表现良好,总能按既定期限完成,并圆满达至既定目标及效果。5分:工作一向十分谨慎,力求完善;工作表现非常出色,办事快捷,并超过预期目标及效果。澳门公务员考核制度注重量化考核标准的设置,为每一个考核指标都设置了详细的、具有可操作性的衡量等级标准,用详细的描述性语言界定各个等级标准,并注意各等级标准间的区分度,各个等级之间的区分度比较明显。这在很大程度上限制了评核主管的自由裁量权,减少了评核过程的主观因素;同时,考核等级标准客观、清晰,具有较强的可操作性。

    六、设定考核指标权重并运用公式进行考核计分
澳门公务员考核制度根据考核指标的重要程度设计不同的权重,权重设计符合不同岗位的特征与要求。如事先赋予“工作成效”与“责任感”这两项考核指标比其他指标高出1倍的权重,即对这两项考核指标进行双倍评分计算,然后依据所设定的公式综合计算考核分数。每项考核指标都依据评分表和评分标准,以1至5分进行计算。根据公务员的工作性质,还可从选择性考核指标中选取最多两项,进行双倍的评分计算。以行政暨公职局公众服务暨咨询中心公关督导员的考核为例,按照新的“工作表现评核制度”的权重设计,“主动性及自主能力”以及“与公众的关系”是相对比较重要的考核指标,可以赋予2倍的权重。如最终评分结果出现小数,则以四舍五入方式计算成整数。加权计算可以突出考核重点,体现考核的组织目标导向和价值取向,提高考核的准确性和精确度。

    七、考核实施程序规定比较严密

    澳门公务员的4种考核,每种考核都有一个完整的考核程序,前后都包括3次评核会议,都是一项持续、系统、定期的考核。一般考核程序包括以下步骤:指定考核者、考核者会议、评核会议、自我评核、评分、认可。

    首先,指定考核者。最迟在每年11月30日,以批示的形式,指定被考核者的直属上级或职务主管为考核者。

    其次,考核者会议。在指定考核者之后的10日内,有关部门的考核者举行联合会议,以确定在评核程序中所采取的准则及统一相关步骤。考核者会议由有关部门或实体的领导主持,“评核咨询委员会”各成员也要出席。

    第三,评核会议。考核者与被考核者在每个考核年度有3次评核会议。

    第1次评核会议确定达成目标与成果。在考核者会议之后至年初的这一段时间举行,最晚是在每年的1月15日。目的是说明被考核者所在单位必须贯彻的目标、被考核者所负责的工作、应达成的目标及成果等。通过对目标的确认,促使工作人员思考自身的潜力,提升个人的工作责任感。

    第2次评核会议查核第1次会议目标的达成情况。一般在年中举行,在考核中期的6月或7月。目的是跟进情况,说明工作的目标及优先次序,并对被考核者至该时段为止的工作表现情况进行评测,如发现情况有所变化,会借此沟通良机,对第一次会议所订定的规划进行必要的调整。

    第3次会议是年终考核。一般在考核年度的年终或翌年年初举行,在12月份至翌年1月15日这段时间。目的是对被考核者的工作表现进行最终评定,在考核会议期间,要对工作环境及业绩背景进行分析,对公务员在考核期内的工作表现进行反馈,并就为改善工作而采取的措施达成协议。为此,无论是考核者或被考核者,都应带上必要的文件,以作为考核评价的依据。比如说,考核者和被考核者要带上考核期内所作的记录,考核者要带上之前的评核会议纪要,被考核者带上已填妥的自我评核表,虽然这不是强制性的,另外,考核者要带上已临时填写的评分表以及其他重要文件。

    第四,自我评核。自我评核的目的是为了使考核参与者了解公务员本人对其工作表现的自我评价。自我评核结果不计入考核结果,但考核者对自我评核会予以考虑。制度规定,在第3次评核会议的至少5天前,应向被考核者提供自我评核表,但该表的填写为非强制性。例如,在平常评核中,应在12月份至1月10 日提供自我评核表,因为第3次评核会议最迟必须在翌年1月15日召开。

    第五,评分。评分是指考核者在评分表上填写评核得分,包括填写评语。考核者应在第3次评核会议之前预填评分表,在会后才填写确定的评分表。评分表应最迟于考核年度的翌年的1月31日确定并填写妥当。确定并填妥评分表后,要立即将考核结果通知被考核者,并向其提供一份评分表的副本。被考核者如果对考核评分结果有异议,可于10日内提出异议声明。

    第六,认可。评核结果须送交主管认可。评核结果须在以下期限内送交部门或实际领导,或获授权执行相应职务的代理人如副局长、副主席等进行认可。认可决定作出后,须在3日内将该决定通知被考核者。

    八、考核结果分为五个等次并在续聘中得到运用

    澳门公务员考核的结果分为不满意(1分)、不大满意(2分)、满意(3分)、十分满意(4分)、优异(5分) 五个等次。澳门《公共行政工作人员工作表现评核原则》第八条的规定,“劣”等同于“不满意”,“平”等同于“不大满意”,“良”等同于“满意”,“优”等同于“十分满意”。“优异”与“十分满意”的评语具有相同的效果,获“优异”评语者可获奖赏。“优异”评语用作肯定工作人员在担任职务时特别出众的优秀表现,因此要求给予此评语时应小心分析,以免偏离其肯定和奖励优异表现的目的。给予获此评语工作人员的奖赏,亦须经过深思熟虑才能作出决定。

    关于考核结果的运用, 获“ 优异”评语的工作人员,合同获续期,并可获奖赏;被评为“十分满意”的工作人员,可以获得合同续约;被评为“不大满意”的工作人员,如果按照法例没有被终止职务者,应采取措施改善工作,如修读培训课程、重新定职或转职、重新分配工作或将该人员调往其他附属单位,或须采取其他更有效的措施做出建议;确定委任的公务员或工人及助理员被评为“不满意”的,要开展简易调查程序。如果工作人员在调查期间上班对部门造成不便的,则构成防范性停职的依据。对以合同形式受聘的人员,则实时终止职务。

    九、对考核结果设置了比较健全的救济机制

    澳门公务员考核确立了“评核咨询委员会介入原则”和“司法上诉原则”,这为公务员的考核提供了的救济机制。

    首先, 评核咨询委员会介入原则。澳门公务员对考核结果不服的救济渠道为“评核咨询委员会”。这是一个有职员代表参与、能对考核工作发表参考意见的独立及自主的委员会。在被考核者对考核结果声明异议后,咨询委员会介入并扮演独立公正的第三方,在对争议进行分析后,咨询委员会提出解决问题的建议。考核者在对声明异议作出决定之前,必须听取咨询委员会的意见。在“认可”程序中,负责认可的主管机关的领导人可以根据咨询委员会的意见,更改由考核者给的考核结果并且适当地对所给的各项评分说明理由;如果负责认可的主管机关领导人不同意咨询委员会所发表的意见,也应对有关决定说明理由。

    其次,司法上诉原则。公务员对最后的考核结果可以提起司法上诉,即通过司法救济渠道,澳门法例赋予公务员上诉的权利,以保护公务员的合法权益。

    澳门公务员“评核咨询委员会”的设立及其对评核程序的介入,很大程度上完善了考核的监督机制和救济机制。一方面,强化了对考核人的监督,降低了考核人单凭主观意志支配考核结果的可能性,大大减少了考核过程中的人治色彩;另一方面,在被考核人认为自己得到不公正的考核的时候,可以通过咨询委员会的介入,使其合法权益得到及时有效的救济和保障。

    【本文原载于《人事天地》2013年8月,作者简介:袁娟,中国人事科学研究院人力资源法制与规划研究室主任、研究员;郭昱青,北京师范大学政府管理学院硕士研究生】