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推进我国公务员录用考试分类分级探析

2014年08月12日

摘要:与深化公务员分类改革相适应,推进公务员录用考试分类分级是当前完善我国公务员录用制度的迫切之举。实行分类分级考试既是公务员录用的本质要求,也是各国公务员录用考试的普遍做法。无论就制度设定而论,还是从实践层面来说,推进分级分类都是完善我国公务员录用考试的基本取向。本文提出,当前推进我国公务员录用考试分级应当着力于构建公务员分类分级录用考试总体框架,确定分类分级录用考试测查要素与标准体系,形成分类分级录用考试方式体系和优化公务员录用考试组织管理体系。

关键词:公务员;公务员录用考试;分类分级

    中共十八届三中全会决定中明确提出要深化公务员分类改革。2014年全国公务员管理工作会议已经确定,要以深化公务员分类改革为重点,加快建立专业技术类、行政执法类公务员管理制度。公务员分类制度是公务员录用制度的基础与前提。适应深化公务员分类改革的客观要求,推进公务员录用考试分类分级,进一步完善公务员考试录用制度是当前的一项紧迫任务。

    一、分类分级是公务员录用考试的本质要求和基本特征

    现代国家公务员系统都是由多类型、多层级公务员职位组成的复合型系统,不同类别、层级的公务员职位,其性质、职责大小、任务繁简、难易等均有所差异,因而所需人员的资格条件、素质、能力等也有所不同。基于“以职选人”的录用要求,公务员录用考试应当符合各级各类公务员职位的用人需求和用人标准,实行分类分级考试,从而保证针对性和有效性。从泛义上说,公务员录用考试包括三种分类:第一种是指基于公务员职位的类别和等级,针对不同职类和职级的报考者分别实施的公务员录用考试类型;第二种是指根据对报考者身份和条件的限制,分别组织的公务员外部竞争和内部竞争考试、公开竞争考试和非公开竞争考试、初任考试和晋升考试等类型;第三种是指根据公务员考试的轮次、形式以及内容差异所划分的考试类型,包括双轮制和三轮制、笔试和面试、通用考试(公共科目)和专业测试(专业科目)等。事实上,这三种分类具有相对性和交叉性。本文所指的公务员录用考试类型主要为第一、三种意义上分类。

    从实践来看,实行分类分级是各国公务员录用考试的普遍作法。检视西方主要国家,其公务员录用考试的分类分级特征极为显然。

    第一,普遍以公务员分类制度为基础,实行分类录用。美国行政学家怀特早就指出:当代人事管理有两大支柱:一是选拔人才,一是职位分类,二者缺一不可。各国公务员制度均以公务员分类制度为基础,尽管各国公务员分类制度各有差异,但普遍实行公务员分类录用。如英国,其高级公务员(SCS)由中央机构集中录用,单独与所在部门签订正式的聘用合同,其它类型公务员录用即一般公务员则由各部门或机构根据职位空缺情况自行安排,没有统一集中的公务员录用考试,不同类型公务员录用考试的形式、科目及内容各有不同。专业技术类公务员通常以甄选方式进行选拔,着重考察专业技术能力与水平。

    第二,突出职业性和专业性。如美国公务员录用考试素有以职业能力为本位的特点,其始终重视职位所需的专门技能和知识,而非广博的文化背景和学术修养,强调按照职位分类制度中的不同职系和职级组织考试。又如日本,公务员录用考试内容的设计以判定报考者的工作技能和工作知识为主,考试科目与拟任职务有密切关系。

    第三,考试种类、方式及方法多样化。近年来美国公务员录用考试在增进选拔优秀人才的基本制度功能方向下,录用考试形式趋于多样化,录用程序不断优化,录用方式方法持续改进。日本公务员录用考试种类繁多,由人事院统一组织的国家公务员考试分为针对大学毕业生或具有大学毕业生水平者的6种6类考试以及针对高中毕业生或具有高中毕业水平者的8种9类考试两种。特殊职员如防卫厅、法院、国会等机构的工作人员录用由用人机构各自招考。

    第四,考试组织形式统一与分散兼顾。各国公务员录用考试早期多以统一组织进行为主,录用权力集中于公务员主管部门,但随着社会发展和管理需要,公务员录用权力不断下放,用人部门或机构用人自主权不断增强,自行组织公务员录用考试增多。如美国近年来“在联邦政府的行政性职位的人员录用中有超过80%是通过分散型方式进行的。”在法国,A级公务员录用一般由全国统考和跨部门组织考试,B、C级公务员主要通过大区组织考试和跨部门组织考试录用,D级公务员则由各部门分别组织考试录用。

    二、推进分级分类是完善我国公务员录用考试的基本取向

    就制度设定而言,分类分级一直是我国公务员录用考试的基本要求。《国家公务员暂行条例》中第十四条规定:录用国家公务员,必须在编制限额内按照所需职位的要求进行。《国家公务员录用暂行规定》中第十六条规定:国家公务员的录用考试可根据职位要求分类别、分等次进行。2002年全国公务员管理会议确定了“分类考试、突出能力、定时定期,方便考生”的公务员考录工作原则,并在之后的中央机关公务员录用考试中将招考职位区分为A、B两类,在考试科目、考试内容及能力测查重点等方面两类职位有所区别。这是我国在公务员录用考试分类方面进行的第一次重要探索。《中华人民共和国公务员法》(以下简称公务员法)中首次明确将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等三类,并在其第二十八条规定:“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行,考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。”

    强调公务员录用考试分类分级是我国学界和管理界长期以来的共同呼声。何颖认为,分级考试是国外录用公务员的成功经验,也是保证考试效度的重要措施,我们也应建立分级考试制度,为不同种类的岗位及不同层次的职位设立不同的考试级别、测查不同的内容,以此保证我们考试的可信性和有效性。谢小庆认为,只有在对国家公务员进行合理分类、分等的基础上组织考试,才能达到‘考以致用’的目的。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2008年全国公务员考试录用工作会议上的讲话中指出,中央和省级公务员主管部门要对主任科员以下非领导职务职位进行一次全面的调查分析,提出不同机关、不同职位类别公务员所需能力素质要求,构建分类分等的能力测查标准。国家公务员局有关负责人也强调要“完善考录模式,实行分级分类考试”。

    从实践层面看,自公务员法施行以来,我国公务员录用考试在分类分级方面虽然有所施行,但总体上进展甚微、缺乏实质性突破,其基本状况是虽有分类,但失于粗略,亦有分级,但流于虚化。在组织形式上,我国公务员录用考试主要包括中央机关和省级以下二个基本层级。依据职位类别,中央机关公务员录用考试区分为省级以上综合管理类、行政执法类及市(地)以下综合管理类两个基本类别,在考试方式、科目、内容及要求方面,两个类别的笔试公共科目设置完全相同,其测查能力要素有所差别,但区分度较小,而专业科目则由用人机关根据机构特点和职位要求自行确定,面试形式和测评要素由中央公务员主管部门统一规定,具体组织则由用人机关分别进行。省级以下公务员录用考试自2006年之后基本形成了省、市、县、乡镇公务员录用考试四级联考模式,由省级公务员录用主管部门统一组织。2009年之后,绝大多数省份在中央公务员考试录用管理机构的协调下采取了“同步招考”的做法,统一趋向相对强化。

    值得关注的是,近年来部分省市在公务员录用考试分类方面有诸多具体探索,分类不一,各有特色。以2013年度各省市公务员录用考试情况为例,其中上海、江苏、山东、浙江、安徽、福建、海南、吉林等8省市均分别实行分类考试。如上海市公务员录用考试公共科目分为A、B类两类试卷,报考条件规定“具有两年以上基层工作经历”的职位考A类试卷,报考条件规定招录对象基层工作年限“不限”的职位考B类试卷。同时,报考者根据所报职位参加不同类型的专业科目考试,专业科目考试包括政法、综合管理、经济管理、财务管理、信息管理、城市建设管理、农村建设管理等七大类。再如,江苏省公务员招考职位区分为A、B、C三类,三类职位的划分既关联职位所在机关的层级因素,也涉及职位工作性质、特点等因素。相应地,其公共科目笔试也分为A、B、C三类,A类笔试科目包括《公共基础知识》(A)、《行政职业能力测验》(A)、《申论》三科;B类笔试科目包括《公共基础知识》(B)、《行政职业能力测验》(B)两科;C类笔试科目包括:《公共基础知识》(C)、《行政职业能力测验》(C)两科。尽管这些省市公务员录用考试分类不尽严谨规范,考试框架主要还是以通用模式和科目为主,还未完全形成分类鲜明、科学合理的考试体系,但其积极探索意义值得肯定和总结。

    三、推进我国公务员录用考试分类分级的思路与建议

    推进公务员录用考试分类分级不是要否定我国现行公务员录用考试,而是在现行公务员录用考试基础上的完善与发展。立足现实,适应需要,提高公务员录用考试的科学性、有效性和针对性,实现职得其人、人适其职的目标,这是推进公务员录用考试分类分级的基本出发点。

    1.构建公务员分类分级录用考试总体框架

    决定公务员录用考试分类分级的基本因素主要是职位分类制度、机关职能属性和层级设置,公务员分类分级录用考试总体框架就是综合考虑上述因素而形成的类型、职能属性、层级相结合的有机整体。

    首先,公务员录用考试类型划分的基本依据是公务员职位分类制度。公务员录用考试分类就是公务员分类管理制度的直接要求与具体表现。我国公务员法中明确规定的公务员职位类别是综合管理、专业技术和行政执法三种基本类型。同时,在公务员法中虽未明确规定,但事实上司法类职位也是我国公务员职位类别的基本构成之一,其包括法官、检察官职位和司法辅助职位。因此,我国公务员录用考试的基本类型设置为综合管理、专业技术、行政执法和司法类等四种主要类型。当前推进公务员录用考试分类的主要任务是在深化公务员分类管理的基础上切实落实专业技术、行政执法和司法类等三种类型。

    其次,我国公务员分类进程具有明显的“分化”特征,分类进程就是逐步分化的过程。长远而言,必须在上述基本分类架构基础上结合各类公务员机关的职能特征和组织属性,适度细化相应分类。我国公务员机关包括多类组织,其机关职能与组织属性各不相同,相应地作为其具体构成职位的特征及要求亦必有所差异。因此,基本设想是在对各类机关的职位调查和分析基础上,在综合管理类之下分设子类,以分别体现不同机关的职位特征和用人要求,如政策规划、执行协调、办公管理、党务管理、监督检查、财务管理等;在行政执法类型之下根据公安、税务、海关、工商等各类行政执法机关特征及用人要求,相应设置子类。

    再次,公务员录用考试分级的基本依据是公务员机关的层级设置。公务员机关的层级设置包括行政区划层级和机构组织层级两个方面。由于我国公务员录用的范围已经明确限定于主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务,因此,公务员录用考试分级因素主要是公务员机关的行政层级。各类公务员机关一般设置为中央、省级(直辖市、自治区)、市级(设区的市)、县(市、区)和乡镇五个层级,综合参照各层级机关的职能属性、行政区划改革的基本趋势以及公务员录用考试实践,对于公务员录用考试分级的基本设想是中央、省市(设区的市)和县乡(镇)三级设置。从往年公务员招录职位分布比例来看,县乡(镇)公务员占到拟招录职位总数的60%以上,因此,当前推进公务员录用考试分级的重点在于突出与强化县乡(镇)层级公务员(可概称为“基层公务员”)录用考试。

    公务员分类分级录用考试框架设计必须考虑到公务员各类机关中职位类型在层级分布上的非均衡性。如综合管理类公务员职位在中央、省级机关的分布比例显然要高于县、乡镇机关,行政执法类公务员职位主要分布于具有行政执法职能的行政机关,并且集中于基层。这种非均衡性决定了不同层级公务员招录中不同类型职位的规模性差异,因而使公务员录用考试类型在层级方面必然表现出相应的差异性。

    2.确定公务员分类分级录用考试测查要素与标准体系

    公务员录用考试的实质是对报考者的能力与素质进行综合评价的职业性选拔测试。不同类别、不同层次的公务员职位,对拟任者的能力与素质要求必然相应不同。综合管理类公务员承担的主要是决策、规划、指挥、协调、监督等职责,对综合素质要求更高;行政执法类公务员主要履行的是监管、处罚、执法服务等现场执法的职责,对一线执法素养、执法能力要求更高;专业技术类公务员主要履行的是为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障等的职责,对专业能力、素养要求更高。省级以上机关的公务员对综合能力、政策能力、规划能力、指导能力、督查能力等要求的更高一些,市级机关以下的公务员对执行能力、咨询能力、服务能力等要求的更多一些。

    如何具体确定公务员分类分级录用考试测查要素与标准体系?首先,以我国现行公务员录用考试测查要素与标准为基础。推进公务员录用考试分类分级的基本目的是对现行公务员录用考试的完善与发展。我国现行公务员录用考试实质上具有通用性和普遍性特征,其测查要素与标准主要基于公务员的通用能力与共同素质,经过20年的发展与完善,其基本成效不容否定。其次,确定不同类别层次的公务员能力与素质标准。2003年原国家人事部曾经颁布过《国家公务员通用能力标准框架(试行)》,要求各部门根据不同职务公务员的特点制定细化的标准并作为公务员培训、录用、考核、竞争上岗等的参考依据。之后,广东、重庆、深圳等多地分别制定了补充性能力标准框架,进行了有益的探索。但由于公务员分类管理缺乏整体推进,不同类别公务员能力标准建设基本空白。以当前深化公务员分类改革为契机,可以考虑同步推进不同类别层次的公务员具体能力标准框架建设。公务员能力标准框架设计以公务员职位调查为起点,通过选取不同类别、不同层级的公务员职位典型样本加以工作分析,在广义量化分析基础上抽象建模,进而确定能力要素与标准指标体系,经过专家论证和反馈验证之后加以确定。最后,确定公务员分类分级录用考试测查要素与标准体系。将现行公务员录用考试测查要素与标准细化到不同类别层级的公务员能力素质标准要求中,从而形成公务员分类分级录用考试测查要素与标准体系。

    3.形成公务员分类分级录用考试方式体系

    公务员录用考试的基本方式是笔试和面试。目前我国公务员录用考试的笔试和面试中均表现出高度的“单一化”倾向,缺乏明确细致的分类分级。推进公务员录用考试分类分级,就是要打破这种“单一化”,针对不同类别层次的公务员职位,采用不同类型的考试方式。这具体包括三个方面:一是不同类型的考试轮次结构。在当前我国公务员录用考试通用的考试轮次结构“笔试→面试”的基础上,今后可以考虑针对不同类别层次的公务员职位用人需求和条件,分别采取“专业资格筛选→面试”、“技能测试→面试”、“履历筛选→面试”等多种形式;二是不同类型的考试科目结构。笔试包括公共科目和专业科目,在公务员分类分级录用考试总体框架基础上,可以分别确定不同类型层级公务员录用考试的公共科目和专业科目。对于公共科目来说,有两种做法:一种是将现有的公共科目即《行政职业能力倾向测验》和《申论》结合公务员类型和层级加以细化,形成不同类型和层级的《行政职业能力倾向测验》和《申论》,突出类型和层级特征;一种是根据公务员类型和层级,探索分别设置针对性突出的新的公共科目。面试除结构化面试之外,亦应针对不同类型层级采用无领导小组讨论、情景模拟、现场答辩、文件筐测验、角色扮演等多种形式。三是不同类型的考试题型结构。不同类型的考试题型结构是不同类型的考试方式和考试科目的具体体现。考试题型结构的类型化区别主要表现在主客观测评形式、题型细目、题材选择、试题设计、分数确定与合成等方面,其核心评价指标是考试的信度、效度和区分度。

    4.优化公务员录用考试组织管理体系

    一定意义上说,能否有效推进公务员录用考试分类分级,关键在于公务员录用考试组织管理体系。相比较于简单统一的公务员招考,推进分类分级考试必将增大公务员录用主管部门和实施机构的工作任务与责任风险。但是,适应深化公务员分类管理的改革需求,提高公务员录用考试科学化水平,推进公务员录用考试分类分级势所必为。因此,各级公务员录用考试主管部门首先应当端正认识,明确职责,增强使命感和责任感,积极推进公务员录用考试分类分级的有效实施。

    优化公务员录用考试组织管理体系,主要在于:一是适度分权。从根本上讲,推进公务员录用考试分级分类就是切实满足不同类型层级公务员机关的用人需求,实现用人与治事相统一。在公务员录用主管部门加强监管的前提下,适当分化公务员录用考试组织管理权限,既有利于提高公务员招录机关的用人自主权,也有利于合理消解公务员录用考试规模。这尤其适用于专业技术类等特定类型公务员职位的招录。二是流程再造。推进分级分类,就要突破以往统一且相对单一的公务员录用考试流程管理模式;基于新的公务员分类分级录用考试总体框架,设计多类型、多层级的考试流程管理模式,增强实施管理的针对性和有效性。三是队伍建设。队伍建设主要包括精通公务员录用考试管理和规程操控的管理人员队伍,高水平、宽视野的考试方法技术研发人员队伍和负责任、肯奉献的试题命制、阅卷、考官人员队伍。四是提升绩效。衡量公务员录用考试的基本绩效标准就是是否选出了最优秀人才、最适合的人才。推进公务员录用考试分类分级,其根本目的就在于提升公务员录用考试的绩效,增强公务员录用考试的针对性和有效性。

 

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【作者:曹永胜,山西大学政治与公共管理学院副院长、副教授;本文原载于《中国行政管理》】