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政府就业政策绩效评价体系研究

2014年07月24日

摘要:评价政府就业政策绩效需要建立一套科学、合理、适用的综合评价指标体系。文章在把握政府就业政策实践的基础上,运用定量分析方法,构建了总量指标、就业保障指标、就业促进指标和就业协调指标四个层面的指标体系,并提出了确定指标权重、标准值以及进行综合评价的基本方法。

关键词:就业政策,绩效,评价体系

 

    就业是“民生之本,安国之策”,而在当前和今后较长时期之内,我国的就业形势都将十分严峻。对此,政府应在促进和扩大就业中承担更重要的责任;在公平与效率、经济增长与就业当中做出优先就业的战略选择;在劳动力市场上采取更加积极的就业政策,努力实现充分就业的目标。近年来,特别是随着次债危机引发的金融危机全球爆发以来,我国各级政府全面推进积极的就业政策,就业资金投入不断增加,就业政策涉及的广度和深度不断增加。

    对此,国内学者开展了尝试性的就业政策效果评价研究。王延中[1]根据对北京、上海和苏州三个试点城市及其他10余个城市实施积极劳动政策的调查及国际比较,初步评估了中国实施积极劳动政策尤其是针对国有企业下岗职工的创业扶持政策的成效得失。赖德胜等[2]在估算我国政府1998-2008年这11年间在消极就业政策和积极就业政策方面的支出规模的基础上对1998-2008年就业政策的实施的再就业效果进行评价。赵曼和喻良涛[3]在总结分析我国就业支出特点的基础上,构建了我国就业支出绩效评价的指标体系。李锐[4]以小额担保贷款项目为例对积极就业政策绩效进行了评估。赵曼等[5]思考了就业政策绩效评估中的模型选择,构建了符合我国国情的就业培训项目绩效评估方法,并对我国部分地区的就业培训项目绩效进行评估。

    一、我国政府就业政策实践

    就业是公民的基本生存条件,是政府的税赋之源,放眼世界,各国政府无不把扩大就业作为前提要务,把扩大就业作为获取民心的旗帜。在市场经济社会里,就业领域更加宽泛,市场竞争风险更大,政府扩大就业的责任更显重要。1995年,在联合国举办的世界社会发展首脑会议上,各国政府首脑达成“将促进充分就业的目标作为经济和社会政策的一个基本优先目标”的基本共识,并选择“能够最大限度地促进创造就业机会的经济增长模式”。

    在我国,党的十六大报告指出:“就业是民生之本”,“扩大就业是我国当前和今后一个时期重大而艰巨的任务”,“各级党委和政府必须把改善创业环境和增加就业岗位作为主要职责”。对此,我国政府实行有利于促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、信贷政策等,理性调节经济结构,促进对就业贡献较大的经济部门的发展,为劳动者就业开辟更加广泛的空间;政府利用政策杠杆合理调整分配就业机会,保证劳动力市场有效而公正地运行,保护弱势群体获得相应的就业机会;政府建立和发展公共就业服务,建立覆盖面宽、功能齐全、手段便捷的现代公共就业服务体系,大力发展职业培训,提高劳动者的就业能力;完善失业保险制度,健全有利于促进就业的社会保障制度;完善劳动法律法规体系建设,确定就业条件,培育并完善就业条件的形成机制,保障劳动者的合法权益;政府协调就业关系,加大劳动监察力度、严格劳动争议的处理,平衡劳动者和雇主方的力量,促进社会的稳定。

    二、政府就业政策绩效评价体系研究方法论

    本项研究采用定量分析的方法描述政府就业政策绩效,即根据政府就业政策实践构建统计监测评价指标体系,用政府就业政策绩效综合指数描述和判断近期我国政府就业政策绩效水平。

    (一)评价指标体系研究的思路及指标选取原则

    根据政府就业政策实践选择有代表性的统计指标,用定量分析的方法构建统计监测评价指标体系,评价不同时期的政府就业政策绩效。在指标选取上要科学、实用,能正确体现政府的努力;要全面的分析和综合评价,并能方便我国不同省份、经济发展水平不同的地区的比较;随着经济、社会的变化,政府就业政策也会日益丰富,所以,所设计的指标体系既要考虑当前的实际,又要有一定的超前性,以便为政府决策和调控提供一些具有前瞻性的信息。

    与此同时,所有指标均应为“绩效”性质的指标而不是“投入过程”性质的指标。指标体系以客观指标为主,客观指标能较准确地反映政府就业政策绩效,但对于难以量化的指标,我们只能适度增加主观指标。对于评价方法,我们采用目标评价法给出具体的定量测算结果。由于任何一种分析工具的作用都是有限的,统计方法也不例外。我们不可能期望仅仅靠某一种统计方法和有限的统计指标就能完整体现出政府就业政策绩效,只要能通过这种方法反映出其大概状况和动态变化,就不失其有效性。

    (二)研究的评价方法

    1.权数的确定。权数的确定是综合评价的重要因素之一,如何科学而符合实际地确定权数确实颇费斟酌。一般而言,在很难明确各指标的重要性时,我们可以假设它们的重要性相当,尽量采取将同一级指标权重平均化的办法,以避免人为因素对各指标分值的影响,最终造成综合得分的偏差。在本项研究中,同一级指标是经过反复筛选得到,其重要程度相当,所以,权数主要采用平均赋权法。

    2.参考值的确定。参考值的确定,既要反映其动态的变化,又不能脱离我国的现实国情,这是最大的难度所在。本文参考值的确定采取四种方式:一是根据国际上公认的标准为参考值;二是根据国际上平均标准作为参考值;三是将上年该指标的实际值作为参考值;四是将某一指标理论上的理想值作为参考值。

    3.确定评价指标体系中指标的无量纲方法。对于每个定量指标评价值可以采用指数法来确定。对于正向指标(指标值越大越好的指标),指标评价值=某指标的实际值/该指标的参考值,大于1的取1;对于逆向指标(指标值越小越好的指标),指标评价值=(1-某指标的实际值)/(1-该指标的参考值),大于1的取1。主观指标量化成非常满意、比较满意、一般、不太满意、非常不满意五个层次,每个层次评价值分别以100、80、60、40、20来计量,然后将所调查的公众评价表的评价结果加权平均,并以与定量指标评价模型一样的计算方法来计算总体指标的满意度。

    4.评价模型。采用综合评价方法对政府就业政策绩效进行评价。每个分层指数都从不同的侧面反映政府就业政策实践,可以采用多目标线性加权函数法,即常用的综合评分法来进行评价,其函数公式为:

    上式中,Aj是分层指数的评价值,Ci是某级评估指标的评价值,Bi是某级评估指标的权重;F是总评估指标的评价值,Wj是分层指数的权重。

    三、政府就业政策绩效评价体系基本框架

    政府就业政策绩效评价体系包括反映政府就业政策恰当与否表现出来的总量指标、就业保障指标、就业促进指标和就业协调指标。

    (一)总量指标

    政府就业政策绩效最终反映在该国经济增长的快慢,收入差距、经济结构和就业结构的变化上。可以采用以下指标来对政府就业政策绩效进行评价:

    1.城镇登记失业率。该指标反映一国劳动力资源的利用情况,一国失业率的理想值应该是自然失业率,这是一个经济资源完全有效利用,经济发展达到潜在GDP增长时的正常失业率。因而我们将该指标评估参考值确定为该国的自然失业率,此指标属于逆向指标。

    2.基尼系数。该指标反映一国国民收入分配的均等化程度,国际上以0.4为基尼系数的警戒点,结合我国二元结构的特点,可以将该项指标评估标准值确定为0.35。该指标也是一个逆向指标,越小说明国民收入分配越均等。

    3.城市化水平。我国的就业压力主要来自于由于产业化而从农村转移出来的富余劳动力。有效解决这一问题的基本出路就是城市化,通过城镇化和工业化的同步发展来逐步消化农村产业化过程产生的富余劳动力,平稳地实现中国社会的转型,促进整个社会经济的发展。结合我国目前实情,城市化水平设置为50%。

    4.第三产业就业比重。第三产业是就业容量最大的产业,政府要合理优化配置劳动力资源在三次产业部门的比例,大力支持第三产业和服务业的发展,加快第三产业的体制改革,全方位的优化劳动力的配置。结合我国目前实情,该指标可以设置为45%。非农业从业人员比重是关于就业结构的另一个有代表性的指标,可以作为备选指标。

    5.就业政策投入占GDP的比重。就业政策绩效的关键在于就业政策的资金投入。资料表明,在1990-1991年和1998-1999年间,就业政策费支出占GDP的比率,美国为0.7%和0.43%,英国为1.54%和1.19%,德国为2.15%和3.43%。我国的就业形势比这些国家严峻得多,因此,将来的一段时期里,我国财政预算内就业费用支出占GDP的比重不应该低于1%[6]。

    (二)就业保障指标

    就业保障是政府就业政策的基本立足点,它需要完备的劳动法律、法规体系,需要严格的劳动执法,以实现相关的劳动标准,有效保护弱势群体,具体指标如下:

    1.就业法律法规体系满意度。该指标体现了劳动法律、法规的完备程度,它是良好就业保障的制度前提。法律、法规越完备越好,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    2.自主择业率。自主择业反映了劳动者平等就业权利的实现,理想值是100%。因此将该指标评价参考值设置为100%。

    3.就业歧视系数。就业歧视是指在就业时附加不应该有的限制条件,如身份、性别、身体条件、民族等,不平等地对待一些求职者,这一指标的数据由不同群体的工资比来确定。公平就业要求没有歧视、同工同酬,在此将该指标评价参考值设置为1。

    4.劳动合同覆盖率。该指标体现了劳动合同的签约状况,理论上应该是100%,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    5.法定最低工资覆盖率。该指标体现了最低工资标准的执行程度,理论上应该是100%,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    6.工资增长率。该指标体现了劳动者经济权益的分享程度,政府应建立劳动力市场工资指导价制度,使得工资随经济效益的增长而同比增长。因此将该指标评价参考值设置为经济效益的增长率。

    7.加班加点密度。该指标体现了劳动者被迫劳动的程度,理论上劳动者应该能按自己的意愿做事,达到劳动法规定的劳动时间即可。因此将该指标评价参考值设置为0。

    8.万人事故率。该指标体现了雇主劳动安全卫生的投入状况,万人事故率越低说明雇主在者方面所提供的保护越到位。因此将该指标评价参考值设置为0。

    9.就业援助覆盖率。在市场经济条件下,对就业困难的对象,提供就业援助是政府不可推卸的职责,特别是我国还将长期面临劳动力供大于求的局面,政府应该将就业援助,解决就业困难的生产生活结合起来,对就业困难的人员实行优先扶持。通过政府买岗位、再就业优惠等政策帮助“4050、2030、零就业家庭”等困难群体的就业。理论上讲政府应该就业援助到每一个应该援助的人,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    10.失业保险覆盖率。该指标体现了政府对就业失败者经济上的支持,理论上讲支持率应该是100%,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    (三)就业促进指标

    就业促进是政府就业政策的核心,它要求政府加快培养经济社会发展需要的技能劳动者,为就业增加创造良好的外部环境。

    1.劳动预备预制度覆盖率。劳动预备预制度能提高新增劳动力的技能,这要求我们100%地保证城乡新成长劳动力在就业前接受必要的职业技能培训。因此将该指标评价参考值设置为100%。

    2.职业培训满意度。该指标体现了劳动者对职业培训的评价。我们要推进现代职业培训制度模式的建立,强化培训的针对性和实用性,提高失业人员的再就业能力,在此将该指标评价参考值设置为100%。

    3.公共就业服务满意度。该指标体现了政府的公共就业服务质量,我们要完善覆盖城乡劳动者的就业管理服务组织体系,建立健全县乡公共就业服务网络,强化政府促进就业的公共服务职能,完善公共就业服务制度。逐步实施公共就业服务统筹管理,完善服务手段,开发服务项目,拓展服务功能,为城乡各类劳动者提供有效服务。在此将该指标评价参考值设置为100%。

    4.创业服务满意度。创业是就业之源,政府应坚持“以创业带动就业”的方针,积极开展创业教育,创业培训,提供创业资金,鼓励自主创业。在此将该指标评价参考值设置为100%。

    5.失业保险金替代率。该指标是指失业金/退休前工资额,该项指标反映失业保险支付水平。1988年国际劳工组织第168号《促进就业和失业保护公约》规定:失业金替代率不低于50%,世界各国失业金替代率一般在40%-80%之间。在此我们要适当选择替代率,改变目前失业保险以单纯失业救济为目标的价值取向,将失业救济和再就业结合起来,逐渐在全社会树立“从救济到工作”、“以就业求自立”的积极失业保障理念,因而将该项指标评估参考值确定为50%。

    6.新岗位创造。新岗位创造是政府促进就业的最直接成果,就我国目前而言,政府起码要保障新增就业人员的就业,因而将该项指标评估参考值确定为新增就业人口数。

    (四)就业协调指标

    就业协调是政府就业政策的有效实现的保证,它要求政府平衡劳资双方的力量,积极参与劳资关系实践,实现劳资和谐,维持正常的生产秩序。

    1.工会覆盖率。该指标反映了劳动者的组织程度,其组织得越好,工会的力量就越强大,和谐的劳动关系就越可能出现。理论上讲劳动者100%地加入工会将有利于维持正常的生产秩序,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    2.职工民主满意度。该指标反映了职工对企业的忠诚度、民主参与程度以及企业对职工的透明度,理论上讲劳动者100%满意是最优状况,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    3.集体合同覆盖率。该指标反映了工会与管理方能够就相关劳动条件、劳动保护、争议处理等问题进行平等协商、集体谈判,集体合同的推广将从整体上减少劳资双方的摩擦,保证劳动者和雇主利益的实现。100%地签订集体合同是理想值,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    4.“三方”机制覆盖率。“三方”机制能够解决单个企业劳资双方均无力解决但又无法绕开的一些宏观劳动关系问题,可以及时化解或预防较大规模的、破坏性较强的冲突和危机。100%地覆盖是理想值,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    5.劳动监察覆盖率。劳动监察是建立和谐劳动关系必须,是劳动者合法权益得到保障的关键点。100%地覆盖是理想值,因此将该指标评价参考值设置为100%。

    6.劳动争议结案率窗体顶端。劳动就业纠纷的及时有效解决不仅有利于尽快稳定劳动就业关系,充分维护劳动者和用人单位的合法权益,而且有利于化解社会矛盾,促进社会经济健康稳定地发展。100%地结案是理想值,因此将该指标评价参考值设置为100%。

参考文献:

[1]王延中.中国积极劳动政策的实践[J].管理世界,2003(3):61-69.

[2]赖德胜,孟大虎,李长安,田永坡.中国就业政策评价:1998-2008[J].北京师范大学学报(社会科学版),2011(3):110-124.

[3]赵曼,喻良涛.就业支出绩效评估体系建构探析[J].湖北经济学院学报,2007(1):93-99.

[4]李锐.积极就业政策绩效评估:以小额担保贷款项目为例[J].财政研究,2010(12):33-34.

[5]赵曼,李锐,喻良涛.绩效评估中的模型选择:问题与解决方法??基于就业培训项目的研究[J].数量经济技术经济研究,2010(1):129-139.

[6]陈佳贵.改善积极就业政策[J].经济管理,2003(5):6-9.

作者: 南京财经大学 公共管理学院 秦建国  来源: 《山东财政学院学报》2012年第1期