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政府绩效评价与绩效审计差异比较

2014年07月13日

摘要:政府绩效评价与绩效审计都是对政府管理行为成效和结果的一种反馈机制。由于绩效评价与绩效审计的职能定位不同,二者在评价的目的、主体、内容和重点、程序与方法等方面存在明显差异。本文主要通过两者差异的比较,揭示政府绩效评价与绩效审计的不同特点。

关键词:政府绩效,绩效评价,绩效审计

 

    政府绩效评价是运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对政府部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排资金的执行结果所进行的综合性评价。绩效审计则类似于绩效评价,二者都是对政府管理行为成效和结果的一种反馈机制。绩效评价一般由政府职能部门(如财政部门、主管部门)管理实施,绩效审计则通常由国家的审计部门管理实施。由于两个部门的职能不同,二者在评价的主体、内容、程序方法等方面存在明显差异。本文主要通过两者差异的比较,揭示绩效评价与绩效审计的不同特点。

    一、绩效评价与绩效审计的职能差异

    20世纪80年代以来,西方国家为解决财政赤字和公众信任问题,普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评价。绩效评价是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能的一个重要工具。作为一种公共管理工具,绩效评价的主要职能是为政府和利益相关者提供关于政府行为和结果的系统、可靠的信息,是对政府管理行为和结果的一种反馈机制。通过绩效信息反馈,为政府开展绩效管理服务。根据绩效管理理论,政府绩效管理是一个包含绩效计划与实施、绩效考核(评价)、绩效反馈与改进等环节的系统过程。因此,绩效评价是政府绩效管理和日常管理的重要组成部分。

    与绩效评价不同,绩效审计的产生和发展则主要导源于公共受托责任关系。根据公共受托责任关系,政府作为受托方对公共资源进行管理和经营,政府审计则代表纳税人(公众)对政府的管理行为进行审计监督(包括合规性审计和绩效审计)。根据法律规定,绩效审计通常由国家审计部门管理实施,其主要职能是为立法机构和纳税人(公众)提供关于政府行为和结果的可靠信息。比如,我国绩效审计主要由各级审计机关管理实施。《审计法》中明确规定:“审计机关的主要工作目标是,通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性,维护国家经济安全,推进民主法治,促进廉政建设,保障国家经济和社会健康发展。

    所以,绩效评价与绩效审计虽然同为对政府管理行为成效和结果的一种反馈机制,但二者在职能定位上有着明显的差异:绩效评价是政府绩效管理的一个重要工具,其主要职能是为政府决策和管理提供绩效信息。作为一种管理工具,绩效评价具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能。绩效审计则是在绩效评价基础上对政府管理活动的一个外部监督,主要职能是为立法机构和纳税人提供关于政府行为和结果的可靠信息,代表纳税人(公众)监督政府对公共资源的管理和使用。在刘家义审计长看来,绩效审计就是保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”。他曾说:一个国家就像一个人的肌体一样,必须有一个“免疫系统”来保护它的健康、安全。审计恰恰就是这样的一个“免疫系统”。

    二、绩效评价与绩效审计的主体差异

    绩效审计的主体通常是国家审计部门。比如,美国绩效审计主要由其政府责任办公室(General Accountability Office)管理实施。美国政府责任办公室(简称GAO)是美国国会中一个独立的机构,它通常被称为“国会的调查臂膀”或“国会的看门狗”。英国、瑞典、加拿大的绩效审计主体,则分别是英国国家审计署、瑞典国家审计局和加拿大审计公署。我国绩效审计的主体,根据《审计法》的规定,是国家审计署和地方各级审计机关。

    与绩效审计相比,绩效评价的主体则呈现出多元化的特点:有政府自身设立的评价组织,也有非政府组织的评价机构,有国家层面的评价组织,也有地方或州一级的,还有科研院所设立的评价机构。如美国的政府绩效评价机构有:美国政府责任办公室(GAO)、国会服务部(CRS)、城市经济研究所(TUI)、美国管理科学开发咨询公司(MSD)、世界技术评价中心(WTEC)、锡拉丘兹大学坎贝尔研究所等。英国有:英国科研政策研究所(SPRU)、科技管理研究中心(ETSU)、英国评价系统有限公司等。瑞典、瑞士等国只设一个负责政府绩效评价的机构,瑞典政府绩效评价机构是属政府性质的国家工业和技术发展局,瑞士的政府绩效评价机构为非政府性质的瑞士科学顾问委员会。

    我国绩效评价的主体也是多元的。比如对财政支出的绩效评价,其评价主体既可以是财政部门和预算部门,也可以是社会中介机构。财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》(2011)规定:“财政部门负责拟定绩效评价规章制度和相应的技术规范,组织、指导本级预算部门、下级财政部门的绩效评价工作;根据需要对本级预算部门、下级财政部门支出实施绩效评价或再评价;提出改进预算支出管理意见并督促落实”。“预算部门负责制定本部门绩效评价规章制度;具体组织实施本部门绩效评价工作;向同级财政部门报送绩效报告和绩效评价报告;落实财政部门整改意见;根据绩效评价结果改进预算支出管理”。“根据需要,绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施。”

    其次,相对于绩效审计,绩效评价主体的独立性较弱。如上所述,绩效评价主体既有政府自身设立的评价组织(Internal Evaluators,内部的评价者),也有非政府组织的评价机构(External Evaluators,外部的评价者),但从各国的实践来看,绩效评价主体多数均由政府部门的评价机构主导。比如澳大利亚、加拿大、瑞典、韩国和我国,均是如此。而“绩效审计独立于被审计的政府部委,……不代表任何既得利益,而且和被审计单位之间没有任何财务或其他形式的联系。”所以,绩效评价主体的独立性明显地弱于绩效审计,因而,绩效评价报告的真实可信性也次于绩效审计。这就是为什么立法机构和公众判断政府政策的好坏,更多依赖于审计机构的绩效审计报告,而非政府部门的绩效评价结果。

    三、绩效评价与绩效审计的内容差异

    根据OECD/DAC(2002)的定义,绩效评价是指,系统而客观地评价一个正在实施或已完成的项目、计划或政策,包括其设计、实施和结果。其目的是确定目标的相关性和相应的完成情况、效率、效果、影响和可持续性。“该定义表明,绩效评价的基本内容包含相关性、效率、效果、影响以及可持续性等5个方面。

    按照《世界审计组织审计准则》的定义,绩效审计是“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)进行的审计”。该定义明确指出,绩效审计的基本内容即经济性、效率性和效果性(“3E”)。

    从上述两个定义来看,绩效评价与绩效审计两者都关注“效率性”和“效果性”,但前者内容含有“相关性”、“影响”和“可持续性”,而后者没有;后者内容含有“经济性”,而前者则没有。

    在绩效评价中,“相关性”是指项目或政策目标与国家和地方的发展战略以及受益群体需求的相符程度;“影响”是指由项目产生的长期效果,不仅包含目标的实现等正面效果,还包含环境影响、社会影响及各种负面效果;“可持续性”是指项目完工后持续运行和发挥成效的可能性。可以看出,这三者均与“效果性”密切相关。“效果性”是项目或政策目标的实现程度,所以,它们可看作是“效果性”的推广和延伸。绩效评价内容包含“相关性”、“影响”和“可持续性”,表明绩效评价比绩效审计更为关注“效果性”。

    在绩效审计中,“经济性”主要指在保证质量的前提下降低资源消耗量。可以看出,它与“效率性”密切相关。效率性,主要是对比产出或服务与资源投入的关系,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的投入。所以,它可看作是“效率性”的一种延伸。绩效审计内容包含“经济性”,表明绩效审计比绩效评价更为关注“效率性”。

    如上所述,绩效评价更为关注项目或政策的“效果性”。“效果性”内容主要由两部分组成:一是项目或政策目标是否实现;二是所发生的理想结果是否可以归功于所实施的政策。这两个问题均属于典型的因果性问题(Cause-and-Effect questions),因此,进行绩效评价尤其是对“影响”的评价,常常需要进行因果分析。近年来,国际上随着对结果导向方式与对千年发展目标的关注,绩效评价越来越倾向于这种对因果性问题的分析和评价。2007年,西班牙与世界银行还成立了一个西班牙-世界银行影响评价信托基金,以专注于这种影响与结果的评价。

    绩效审计主要关注的是运作的“效率性”。此问题经常与合规性目的和规范性问题有关,即审计师需要知道行政部门是否遵守了有关的规则和要求,是否在以正确的方式行事。最后,审计师还需要具体说明规范(或标准)与审计发现之间的差异。所以,绩效审计面对的问题常常是“规范性”的。所谓规范性问题,是将“是什么”与“应该是什么”进行比较。可以看出,它与上述的因果性问题有着明显的区别。

    基于以上分析,绩效评价与绩效审计的内容差异可作如下概括:绩效评价往往侧重于项目对可观察变化有无贡献,以及贡献的程度,而绩效审计往往则侧重于项目的合规性。评估师常常探寻的是项目与结果的因果联系,而审计师探寻的常常则是,“实际状况与应该情况的对比”。

    四、绩效评价与绩效审计的程序差异

    绩效评价的一般步骤(程序)为:计划与准备、组织与实施、总结和报告。在我国《财政支出绩效评价管理暂行办法》(2011)中,该一般程序被具体化为以下9个程序:(一)确定绩效评价对象;(二)下达绩效评价通知;(三)确定绩效评价工作人员;(四)制订绩效评价工作方案:(五)收集绩效评价相关资料;(六)对资料进行审查核实;(七)综合分析并形成评价结论;(八)撰写与提交评价报告;(九)建立绩效评价档案。

    绩效审计的一般步骤(程序)也包括三个阶段:计划过程、实施过程和跟踪过程。在《英国绩效审计手册》(2003年)中,英国国家审计署将上述的一般程序也具体化为9个程序:(一)确定审计项目;(二)制定审计计划;(三)实施现场审计;(四)起草审计报告;(五)交换意见;(六)发布审计报告;(七)提交议会;(八)政府答复;(九)跟踪检查。

    将上述我国的绩效评价程序与英国绩效审计程序进行比较,可以看出,绩效评价与绩效审计的程序差异主要体现在三个特殊环节上,即:“提交议会”、“政府答复”和“跟踪检查”。这三个环节都是绩效审计所特有的,绩效评价则没有。由于绩效审计的主要职能是为立法机构和纳税人提供关于政府行为和结果的可靠信息。所以,绩效审计报告完成后,需要将其“提交议会”,并就报告提出的关于政府绩效的问题得到“政府答复”;然后,还应对绩效审计报告中提出的审计建议的采纳和落实情况进行跟踪检查,以切实发挥绩效审计的作用,实现绩效审计的价值。绩效评价由于是政府日常管理的一个组成部分,主要职能是为政府决策和管理提供绩效信息,所以,报告一般不需要专门“提交议会”,并得到“政府答复”。当然,一般也不需要对评价建议的采纳情况进行“跟踪检查”。

    五、绩效评价与绩效审计的方法差异

    绩效评价与绩效审计的方法差异主要体现在其开展评价(审计)的方式和资料分析的方法上。

    绩效评价由于更关注“效果性”,因此其开展评价的方式多采用以下方式:结果导向评价、限定目标评价、非限定目标评价、影响评价、环境和社会评价、成果规划以及参与式的评价。设计评价时,评价人员可根据具体的绩效评价目的选择合适的评价方式。

    在资料分析的方法上,绩效评价由于更注重分析项目(或政策)与结果的因果联系,因此,多采用前后对比和有无对比的方法对观察到的变化进行归因分析。其中,实验的方法和准实验的方法是绩效评价最常用的两个分析方法。两种方法均引入了控制组,以便与实验组进行有无对比分析。由于受实验条件的限制,绩效评价有时候也常用前后对比的方法,将政策执行前后的有关情况进行对比,从中测度出政策效果及价值。但这一方法不能说明政策效果即观察到的变化,有多大比例是由项目实施产生的,所以,它不是一个科学、严谨的评价方法。

    绩效审计由于更关注“合规性”与“效率性”,因此,其开展审计的方式多采用控制系统为导向的审计方式和问题为导向的审计方式。前者主要对被审计单位的控制系统(内部控制)进行分析、检查和测试,后者则主要关注“3E”问题的确认和分析。近年来,以结果为导向的审计方式也得到了越来越多的运用,该方式主要以其对既定规范和标准是否得到遵守的公正评价为特点(也涉及因果分析因素)。

    在资料分析的方法上,绩效审计由于更关注规范性的问题,因此,多采用比较分析的方法。运用比较分析方法,审计师常常需要选择合适的绩效审计标准。所谓绩效审计标准,是用以评价被审计活动的经济性、效率性和效果性的合理的、可达到的业绩标准(《世界审计组织绩效审计指南》)。常用的绩效审计标准有:目标标准、效率标准、历史标准、行业标准、计划标准、国际标准以及公众满意度等。

    (作者:施青军  来源:《中国行政管理》2012年第4期)