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战略性人力资源管理视阈中的公务员管理改革研究

2014年06月17日

    一、战略性人力资源管理理论的提出与核心思想 

    从早期的人事管理、到后来的人力资源管理,再发展到现在的战略性人力资源管理,人力资源管理理论日趋成熟。1981年,美国管理学者德瓦纳、福姆布龙和蒂奇发表了《人力资源管理:一个战略观》一文,正式提出了战略性人力资源管理的概念,并深刻分析了组织战略与人力资源之间的关系,标志着战略性人力资源管理理论的产生。

    战略性人力资源管理是一整套框架体系,注重与组织的使命、核心价值观、愿景与战略等协调一致,而且在组织战略的指导与牵引下积极开展各项职能,使之与业务流程、组织结构及组织文化等动态匹配,以形成人力资源管理的协同效应。组织构建并实施有效的战略性人力资源管理体系,可以引导人力资源管理活动及激活人力资源能力聚焦于组织战略,形成难以模仿、不易替代与充满活力的人力资源队伍,从而增强组织竞争优势,促使组织战略落地。

    组织的使命、核心价值观、愿景和战略共同形成了组织由远到近的目标体系,它们是构建科学战略性人力资源管理体系的前提。其中,组织的使命是组织存在的根本理由,指明了组织对整个经济和社会应该做出的贡献。核心价值观是指组织全体成员在决策和行动过程中需要共同遵守的行动准则,是组织长盛不衰的根本信条。卓越组织的核心价值观不会随时代的风潮而改变。愿景是组织描绘的发展蓝图和中长期目标,是一股令人深受感召的力量。它一般由两部分组成:一是组织中长期内要实现的胆大包天的目标(big hairy audacious goals,BHAG);二是对组织完成胆大包天目标后会是怎样的生动描述。战略则是实现和达成这些目标的关键途径和优先选择,它是由多个并存且互补的战略主题组成的。

    在明晰使命、核心价值观、愿景与战略的基础上,组织就可以梳理和再造主要业务流程、优化组织结构及组织文化,为开展人力资源管理活动创设良好的环境和基础;而且,依据组织战略制定并实施人力资源战略与规划,协调推进工作设计与工作分析、胜任素质、招募及甄选、职业生涯管理、培训与开发、绩效管理、薪酬管理、员工流动管理等活动,促使各项职能相辅相成、相互配合,以发挥最佳整体功能。此外,在当今信息时代,人力资源外包与电子化人力资源管理发展成为战略性人力资源管理的重要支撑及技术平台,为战略性人力资源管理的有效实施“保驾护航”。通过将那些机械性的、重复性的行政事务外包出去或由计算机网络“代劳”,人力资源部门就可以把更多的时间和精力投入到对组织更有意义的战略规划工作中来,转变为组织战略决策的参与者和合作伙伴。

    二、国内外战略性人力资源管理研究与实践概况   

    战略性人力资源管理理论一出现就备受欧美工商界人士的关注,成为西方工商管理领域研究、探索与应用的热点问题,积累了大量的相关文献及成果。研究与实践表明,它与企业绩效密切相关,能导致更高的企业及员工绩效。越来越多的国外政府组织导入战略性人力资源管理,籍以改革和替代传统人事行政,增强人力资源管理对政府组织战略的回应性;同时,政府战略性人力资源管理逐渐成为西方公共管理研究的一个热点问题,相关研究文献及成果日益丰富。

    美国是践行战略性人力资源管理最成熟的国家之一,无论是联邦政府,还是各州、地方政府,都非常重视推行战略性人力资源管理。“战略性人力资源管理”一词频频出现在各级政府领导人的正式讲话及官方文件中。1993年3月,美国前总统克林顿要求副总统戈尔领导旨在重塑联邦政府的“国家绩效评估运动”,同年9月发表了第一份报告,即《从繁文褥节到结果导向:创造一个少花钱多办事的政府》(又称《戈尔报告》),强调通过“重塑人力资源管理”以改革公务员制度,并推进战略性人力资源管理实践。由此联邦政府战略性人力资源管理实践达到一个高潮。进入21世纪后,布什政府发布了《总统管理议程》,确立了五项联邦政府管理改革方案,其中第一项就是实施战略性人力资本管理,要求每个联邦政府机构都应该确保人力资本战略与组织的使命、核心价值观、愿景及战略相联系,而且运用战略性的人力资源规划和各种灵活的工具、方法来招募、留住及激励员工,并开发一支高绩效的员工队伍。因此,联邦政府进一步强化了战略性人力资源管理实践,每个联邦机构都会在年度绩效报告及其他相关文件中总结和公布各自具体做法。

    在我国,无论在工商管理界抑或公共管理领域,也无论在学术研究上或管理实践中,战略性人力资源管理相关研究文献及实践成果还比较少,涉及政府组织战略性人力资源管理的成果更加匮乏。我国亟待加强政府组织战略性人力资源管理研究与实践,以破解公务员管理及制度建设中的诸多难题。

    三、我国公务员管理现存主要问题及深层次原因

    公务员管理在本质上属于管理范畴,因此从战略性人力资源管理的视角探讨我国公务员管理问题,具有更直接的理论与现实意义,不仅可以丰富管理学视野中的公务员管理研究成果,还能够提升公务员管理研究的针对性和有效性,从而为公务员管理实践提供坚实的理论支撑,为全面提高公务员管理水平奠定良好的基础。

    具体而言,从战略性人力资源管理视角分析,我国公务员管理仍不同程度地存在以下突出问题:一是无法与政府战略实现协调一致。许多政府组织缺乏明确、规范的使命、核心价值观、愿景与战略陈述,这几大要素不清晰或不精准,导致公务员管理与之脱节,公务员人才队伍战略规划与政府组织战略的契合度差,无法真实、清晰地体现组织长远发展目标。二是很难与政府业务流程、组织结构与组织文化进行科学匹配。许多党政组织中仍不同程度地存在办事程序冗长、组织机构膨胀、行政层级较多、服务意识薄弱、人治色彩浓厚等弊端,直接影响和制约到公务员管理科学化水平的提高。三是管理职能不健全与发展不平衡,各职能之间协同性差。经过多年的建设与发展,公务员的考试录用、培训与开发、绩效考核等职能由于领导重视和社会关注度高,因此工作开展相对较好,但是公务员的工作设计、工作分析、胜任素质、职业生涯管理、绩效管理、薪酬管理、退出管理、管理外包及信息化管理等职能的实践进展仍明显滞后,尚有较大改革与发展空间。而且,现有各个职能往往“各行其是”,不是在组织战略的统一指导下协调推进与融合发展,因而难以获得良好的整体效果和协同效应。四是管理权限过于集中,弹性不足。公务员管理权主要集中在上级党委及其组织人事部门,用人单位及直线管理者的权力相当有限,难以在公务员管理中施展身手,导致整个公务员管理缺乏弹性和权变性。五是管理机构及人员角色错位,组织人事干部专业素质有待提高。公务员管理机构及人员的地位往往比较被动,主要充当执行者角色,在参与组织战略规划及重大决策方面所发挥的作用很小。此外,组织人事干部素质参差不齐,缺乏战略性人力资源管理专业知识与实务能力,高层次的人力资源管理人才及战略性人力资源变革专家匮乏,不能为主要领导者进行战略决策提供科学、权威的专家意见。

    导致上述问题的深层次原因主要有三个:第一,公务员管理理念滞后。许多管理者习惯从单一的政治学视角而非多学科视角全面、系统地审视公务员管理,仍按既有经验或传统惯例来管理公务员,错误地将公务员管理混同于公务员制度建设,不能积极主动地将现代先进的管理理念,诸如战略理念、系统理念、权变理念、创新理念等应用到公务员管理中来,导致公务员管理科学化水平难以提高。第二,公务员管理基础薄弱。我国公务员管理是在吸收古代官吏与传统干部制度实施中的合理因素,并借鉴发达国家相关管理经验基础之上发展起来的,由于国内原创性的先进管理理论匮乏,缺乏管理科学化的“沃土”,诸多现代先进的管理理念、工具和技术依赖国外“进口”,再加上法治根基浅薄,非规范化管理行为普遍存在,第三,公务员管理改革动力匮乏。我国公务员管理改革主要靠上级领导的指示及行政力量的推动,部门及管理者普遍缺乏自主改革的动力。由于改革要承担更多的风险、责任和非议,加上实绩考核制度不健全,许多管理者倾向于按部就班,除非上级领导指示或有关政策驱动,否则一般不会主动发动改革。

    四、我国公务员管理改革的主要思路及关键对策   

    为建设形成一支士气高涨、充满活力,能够满足国家经济与社会发展战略需要的公务员队伍,各级政府及管理者应该探索应用战略性人力资源管理这一先进理论,借鉴国外相关经验,切实推进公务员管理改革。

    第一,明晰政府的使命、核心价值观、愿景与战略,建立以战略规划为牵引的改革动力机制。政府机构应该重新审视现有的“宗旨”、“理念”与“目标”等相关表述,将之整合并转换成清晰、规范的使命、核心价值观、愿景与战略陈述,并公布于众。它们必须在主要领导干部的引导下,动员全体成员和利用集体智慧共同研讨、沟通确定,确保为全体人员所共同认可和遵从。由于政府不能像企业那样以自身利润最大化为目的,因此其使命、核心价值观、愿景与战略必须充分体现服务社会公众、追求公共利益最大化的组织特性。例如,美国美国联邦人事管理总署的使命是“招募、保留和奖励服务美国人民的世界一流公务员”;核心价值观是“服务、尊重、诚信、包容、热情、卓越、创新”;愿景是“使联邦政府成为21世纪美国模范雇主”。2012-2015年其战略主题是:(1)改进联邦公务员雇用过程;(2)强化联邦公务员的多样性和包容性;(3)为联邦政府进行安全、可靠决策及时提供充分信息;(4)确保联邦公务员拥有实现组织使命所需的核心胜任素质;(5)鼓励更多管理者参与到联邦公务员雇用过程中;(6)帮助退伍军人在联邦机构找到合适的工作岗位。在明晰自身使命、核心价值观、愿景和战略基础上,政府组织应进一步确立以战略规划为牵引的改革动力系统,通过战略规划制定、公开与评估来驱动公务员管理改革。例如,2010年,美国国会通过了《政府绩效与结果修正法案》(GPRAMA),以期对1993年颁布的《政府绩效与结果法案》(GPRA)中存在的突出问题进行修正,要求各联邦机构向美国管理和预算署(OMB)与国会提交至少向后覆盖四年的战略规划,同时规定至少每三年对战略规划修订一次(国防部战略规划为每四年修订一次),并将之发布在部门网站上,接受社会各届监督;与之配套的是,每个财政年度之初各机构必须向总统和国会提交一份年度绩效计划,明确年度绩效目标和考核指标,年后提交一份年度绩效报告,陈述年度绩效计划中确立的绩效指标及特定工作项目完成情况。在跨年战略规划及年度绩效计划的牵引与激发下,各联邦机构对公务员管理改革的热情与动力持续高涨,积极导入并应用先进的管理理念、工具与方法,打造高绩效公务员队伍,以确保战略规划及绩效计划顺利实现。我国可以借鉴和探索这种战略驱动型的公务员管理改革动力机制,通过完善并实施相关法规政策,要求各级政府机构制定、报告并公开跨年战略规划、年度绩效计划及其落实情况,并制定相应的战略落实问责制度,以增强公务员管理改革动力,加大公务员管理创新力度。

    第二,优化政府业务流程与组织结构,改善政府组织文化。政府组织应根据使命、核心价值观、愿景及战略,全面梳理和盘点各项工作流程,明确哪些环节是重要的,哪些环节是冗余的,对于关键环节予以强化,冗余环节则进行删减,确保核心工作流程聚焦并服务于组织的使命、愿景和战略。在此基础上,根据“大部门制”改革思路,通过整合职能部门,扩大管理幅度,减少行政层级,明确管理责任和权限,规范机构设置等举措控制机构膨胀、优化组织结构。而且,有针对性地重点推进以服务型文化、法治型文化、责任型文化、创新型文化等为内容的组织文化建设,以克服传统的官僚文化、“人治”文化及特权意识,强化“顾客至上”的公共服务理念、廉洁高效的行政价值取向、注重责任和创新的管理改革精神。

    第三,健全公务员管理职能,找准公务员制度改革着力点。各级政府应巩固和强化工作开展较好的职能,弥补和加快建设缺失或薄弱的职能,不断改进与完善公务员管理,全面推动公务员制度改革。改革的着力点侧重于以下内容:(1)完善基于组织战略的公务员战略规划,并向社会公布;(2)健全基于工作丰富化与提高工作满意度的工作设计制度,实施更加科学、精细与规范的工作分析及职位分类制度;(3)根据不同职位类别设定不同的录用标准、考试内容和考试方式;(4)构建公务员胜任素质模型,推行基于胜任素质模型的公务员选拔任用、绩效管理与培训开发制度;(5)推进基于职位分类的更具有人文关怀的公务员职业生涯管理制度;(6)改进公务员培训方式并加强公务员培训过程监管及效果评估;(7)健全绩效计划、绩效监控、绩效评价和绩效反馈四位一体的公务员绩效管理制度,并公布年度绩效报告;(8)推行公务员绩效工资、宽带薪酬结构及财产公示制度;(9)完善以职务升降、交流回避、辞职辞退、退休等为内容的“开放式”公务员流动体系,着力健全公务员退出机制;(10)完善综合激励系统,健全以工作、薪酬激励为主的正激励与惩罚、诫勉等为内容的负激励;(11)完善公务员管理外包与信息化管理制度。此外,在组织战略的统一牵引下,应用科学的管理工具及方法,协调推进并促使各个职能融合发展,以获得良好的整体效果和协同效应。

    第四,重视公务员管理授权,促进公务员权变管理。英、美等发达国家为了增强公务员管理对政府战略的回应性和动态匹配,多数采用分权管理体制。在20世纪90年代“重塑人力资源管理”改革中,美国联邦政府就是按照结果导向、授权管理、弹性管理的原则,对当时公务员制度进行了系统改革,促使公务员管理体制由单一、统一、集权转变为放权、弹性、多样。我国公务员主管部门在不违背“党管干部”原则及《公务员法》等法律框架的基本前提下,应当授予用人单位及直线管理者更多的公务员管理权限,不仅强化其既有的人员使用权,还授予其更大的人员选拔培养、职务升降、工资调整自由裁量权。上级公务员主管部门重点对所辖单位公务员管理实施宏观指导、核心业务规范与创新鼓励,而不要直接干预公务员管理具体事务;鼓励组织根据工作重点及环境变化主动、适时创新公务员管理机制,强化公务员管理的弹性和科学性,而不是事事报批和被动“坐等”上级指示。管理科学化是管理法制化的前提。各级组织只有长期对公务员实施弹性、科学化的管理,积累丰富、有益的管理经验之后,才能将这些经验固化为成熟的管理成果,并将之转化、升华为国家层面的公务员制度。

    第五,提升组织人事干部专业化水平,促使组织人事部门向战略决策者角色转变。美国各级政府都比较重视培养和造就具有战略性人力资源变革能力的高素质人力资源专家队伍,使之成为高层决策者的重要参谋和得力助手。以美国密歇根州为例,早在2000年,该州政府公务员局、雇主办事处就联合其他各局人力资源部门宣布,实施战略性人力资源变革活动,其核心目标之一就是培养战略性人力资源专家,为推行战略性人力资源管理提供人才支撑,并促使政府人力资源部门成为组织战略合作伙伴。其主要举措是:(1)从五个方面重新确定战略性人力资源专家培训需求,即提高人力资源项目和服务效率,培养和持续提升人力资源管理人员的专门知识与专项技能,改进人力资源项目和服务咨询方法,培养人力资源管理人员成为组织战略合作伙伴,以及评价人力资源管理最佳实践并将之应用到公务员管理中来。(2)重新界定人力资源工作愿景,并专门组建人力资源培训与开发学院,培养人力资源专家的战略变革能力以实现新愿景。(3)开发和培养人力资源专家的核心胜任素质模型,主要包括问题分析技能、战略合作伙伴能力、业务统筹思考能力、持续学习能力、顾客服务判断能力、争议处理技能、有效沟通技能、建设性导向能力、弹性和适应性、主动性、变革与创新精神、诚实与道德行为高尚、协商与推销能力、专业知识与专项技能、州政府环境洞察能力共15项胜任素质。同理,我国政府组织要推行战略性人力资源管理,应该优先培养和建设一批掌握战略性人力资源管理理论与实务能力的人力资源专家与领导干部队伍;重视构建战略性人力资源专家胜任素质模型,并据此对组织人事干部及相关领导者实施培训,提升他们的战略性人力资源变革能力,促使组织人事部门由事务性功能定位向战略决策者角色转变。

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【作者:徐东华;来源:《国家行政学院学报》2013年第3期】