首页 » 绩效研究, 国内探索    

西方国家政府绩效评估:特征、缺陷及启示

2014年05月4日

朱广忠

(南京财经大学公共管理学院,南京  210046)

摘要:我国政府绩效评估是在借鉴西方国家政府绩效评估理论与实践基础上展开的。西方国家政府绩效评估,具有新公共管理运动路径依赖、西方国家政党政治价值取向、顾客至上的评估理念,效率为中心的结果导向等基本特征。这些基本特征导致西方国家政府绩效评估公共性的缺失。我国政府绩效评估要依据国情,在理论基础、评估标准、评估主体、评估导向等方面体现公共性。

关键词:西方国家;政府绩效评估;公共性

    一、 西方国家政府绩效评估的基本特征

    1.新公共管理运动的路径依赖

    政府绩效评估起源美国,可远溯至1906年布鲁尔等人成立纽约市政研究局开展的公共部门绩效考评。新公共管理运动的兴起,促使西方国家政府绩效评估进入政府绩效管理阶段。

    20世纪60年代以后,由于存在社会福利病、公共财政危机与公共部门效率低下等社会问题,西方国家民众对政府提供公共物品模式产生怀疑,这一怀疑扩展为政府信任危机。为应对这一危机,20世纪70年代末80年代初,英国撒切尔政府与美国里根政府率先进行政府改革,开始了西方国家的新公共管理运动。作为新公共管理运动的组成部分,“1993年《政府绩效与结果法案》出台之后,历届美国联邦政府都越来越关注绩效问题”,标志西方国家政府绩效评估进入了政府绩效管理阶段。因此,“一般认为,真正促进政府绩效评估向政府绩效管理转变,并促使政府绩效管理兴起的是20世纪后期的新公共管理运动”。可见,上世纪90年代以来西方国家的政府绩效评估,是新公共管理运动推动的结果,具有鲜明的新公共管理运动路径依赖特征,这使西方国家政府绩效评估具有效率与服务等工具理性的同时,更具有维护西方国家政府政治统治的价值理性,正是维护政府政治统治这一价值理性,使得政府绩效评估“在应对西方国家政府危机方面发挥了不可替代的作用”。

    2.西方国家政党政治的价值取向

    西方国家代表资产阶级利益的政党通过竞选轮流执政的政党制度,决定其政府绩效评估具有鲜明的西方国家政党政治价值取向——以赢得选举为根本目标。

    “西方国家的政府绩效评估由两条路径组成:一条是选民通过参加选举对政府绩效进行评估,政务官及其所在政党对评估结果负政治责任;另一条是政府系统内部根据绩效合同进行的评估,由政府间、政府及其部门间、政府部门与官员之间的绩效合同构成”。长期以来,出于管理主义的学科视角与借鉴的动机,我国学界对西方国家政府绩效评估的研究,存在注重后一路径、忽视前一路径的取向。事实上,上述两条路径相互联系:一方面,正是西方国家资产阶级政党通过竞选轮流执政的政党制度,迫使西方国家政府绩效评估必须以选民选举为根本途径;另一方面,正是选民对政府及其官员的公共选择,不仅使西方国家政府具有绩效评估的压力与动力,也使这一评估具有了实质性功能:选民据此选择政务官及其所属政党。

    唐斯认为,“政党为了获得选举而制定政策,而不是为了制定政策获得选举”,这决定了西方国家政府绩效评估具有鲜明的西方国家政党政治价值取向。以赢得选举为根本目标,导致西方国家政府绩效评估以选民满意为标准,评估指标围绕选民满意而展开。

    3.顾客至上的评估理念

    新公共管理运动的路径依赖,使新公共管理理论倡导的顾客至上理念成为西方国家政府绩效评估的基本理念,西方国家政府绩效评估在一定意义上成为对政府为顾客服务程度的评估。

    在顾客至上理念支配下,西方国家政府绩效评估强调政府管理必须以顾客为中心、以顾客需要为导向,这可从1993年9月美国总统克林顿签署的《设立顾客服务标准》中得到印证。这一行政命令“责令联邦政府部门制定顾客服务标准,要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段”。与此相呼应,1994年美国国家绩效评估评论专门出版了《顾客至上:为美国人民服务的标准》。诚如哈佛大学教授巴达赫所指出,西方国家政府绩效评估,“最核心的观点是为结果而管理,而不是努力去完成那些被期望做的事;最重要的结果之一则是使顾客满意”。由于政府服务是通过提供公共物品进行的,顾客也就是政府提供某一(些)公共物品的消费者。公共物品的不可分割性与非排他性决定了公共物品的消费者是以整体(群体)形态存在的。只有在全民消费的公共物品中顾客才与全体民众等同,其它情况下顾客只是全体民众的组成部分、甚至是一少部分。这使得西方国家政府绩效评估存在以下特点:其一,政府服务对象是顾客而不是全体民众与社会;其二,政府被动为顾客服务而不是对民众与社会的主动引导。顾客至上的政府绩效评估理念不可能改变西方国家政府的统治性质,只是相对统治型、管制型或管理型政府,表现形式变得“温柔”与隐蔽。

    4.效率为中心的结果导向

    西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。基于个体理性,选民更多关注经济利益并在政府绩效评估中追求自身利益最大化。因此,西方国家政府绩效评估重点体现在选民关注的社会经济方面,评估指标主要是经济与服务方面的效率指标。

    基于对效率指标的重视,西方国家“政府绩效评估的另外一个重要理念是结果导向”,体现为西方国家政府绩效评估就是对政府行为结果的评估。对此, 学界给予的解释是,如果政府绩效评估注重了绩效投入或过程,将会花费巨大精力而无法进行。这一解释从管理主义的效率至上理念出发,忽视了西方国家政府绩效评估的政治因素。事实上,西方国家政府绩效评估的结果导向源于特定的社会政治制度。其一,西方国家的选举制度,决定了选民可以依据政府行为结果选择政府,使选民忽视了政府行为动机;其二,西方国家法制化的决策体制,可在一定程度上保证政府决策过程的规范性,使选民忽视了政府行为过程;其三,西方国家普遍实行两党或多党制的政党制度,各政党都宣称代表全体选民的利益,不仅掩盖了西方国家政府与政党代表资产阶级利益的阶级本质,也使选民忽视了对政府与政党行为动机及过程的考量。

     二、西方国家政府绩效评估的根本缺陷

    长期以来,基于管理学学科视角,学界将政府绩效评估视为管理主义的工具并盛赞其具有强大的生命力,忽视了政府绩效评估的政治属性。近来,学界开始关注政府绩效评估的公共性问题,但还缺少对西方国家政府绩效评估公共性缺失的本质、原因及表现的分析。事实上,西方国家政府绩效评估的公共性缺失是由其基本特征决定的根本性缺陷,具体表现为:

    1.理论基础公共性的缺失

    新公共管理运动的推动与路径依赖,使新公共管理理论成为当代西方国家政府绩效评估的理论基础。新公共管理理论主张对政府提供公共物品模式进行改革,主要途径是市场化、民营化与企业化。市场化与民营化途径是通过市场与民营机制提供公共物品,企业化途径是运用企业管理理念与方法管理政府。上述途径虽然表现形式有所差异,其本质都是用提供私人物品的理念与方法提供公共物品,这是忽视公共物品与私人物品本质差异的产物,反映了西方新公共管理理论公共性的缺失。西方新公共管理理论公共性的缺失,导致西方国家政府管理改革公共性的缺失,标志之一是腐败现象的增加。对此,西方学者有明确论述:“组织或机构从政府模式转向企业模式时,腐败与不道德行为有增加的倾向。当我们逐渐加强政府活动的民营化——把由政府直接提供的服务外包给私人企业的时候,我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向 ”。以新公共管理理论为理论基础,围绕新公共管理理论主张的政府改革途径设计评估指标,是西方国家政府绩效评估公共性缺失的理论根源。

    2.价值取向公共性的缺失

    西方国家的政党政治制度,决定了西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。这一标准虽然“蕴含了公众导向的民主行政内涵”, 但由于选民只是民众的一部分且参加选举的选民又只是选民的一部分、甚至是一少部分,使得这种“民主行政”成为部分人、甚至少数人的“民主行政”。首先,出于政治与经济方面的多种原因,西方国家民众对选举具有复杂心态,只有在民众认为参加选举的收益大于成本时,他们才会参加选举成为真正意义上的选民,唐斯在《民主的经济理论》一书中对此进行了详细分析。另外,不同等级选民在选举中的政治话语权是不同的。如美国大选中,选举人与社会政治经济地位较高的选民政治话语权高于一般选民。再者,出于个体理性行为,选民往往会从个体利益最大化角度评估政府绩效。基于上述原因,选民满意导致西方政府绩效评估具有以下缺陷:一是选民满意可能是部分人满意而不是全体民众满意,甚至只是具有政治话语权的社会精英群体满意;二是选民满意的政府绩效可能只反映选民的个体利益或群体利益,这些个体利益与群体利益有时会与社会整体利益发生冲突;三是选民满意的政府绩效可能只反映社会现实利益或短期利益,社会现实利益与短期利益有时也会和社会长远利益产生矛盾。以选民满意为评估标准,是西方国家政府绩效评估公共性缺失的内在动因。

    3.评估主体公共性的缺失

    在顾客至上的评估理念支配下,顾客成为西方国家政府绩效的评估主体。政府绩效由顾客评估,这一思路移植了企业产品由消费者评估的企业管理理念。企业管理以盈利为根本目标,企业通过顾客购买产品实现利润,顾客满意是企业获得利润的前提,企业产品由顾客评估具有合理性。这一合理性的特征是:其一,企业生产产品的权力通过合法途径获取而不是顾客授予;其二,顾客对企业产品的评估针对企业生产的单一产品而不是企业自身;其三,顾客对企业产品的评估通过个体的市场行为而不是公共选择行为实现。但是,将这一企业管理理念移植于政府绩效评估中,是忽视公共管理与企业管理本质区别的产物。如前所述,就单一公共服务而言,政府服务对象可能是部分民众而不是全体民众。因此,政府绩效仅由顾客评估会导致如下结果:其一,政府绩效评估可能仅仅是一部分人、甚至是一少部分人的评估,无法确保反映全体民众的意志。其二,政府绩效评估会成为公共服务提供者与消费者之间的政治交易、甚至会形成双向寻租行为。以顾客为评估主体,是西方国家政府绩效评估公共性缺失的主体因素。

    4.评估导向公共性的缺失

    以效率为中心的结果导向,体现了西方国家政府绩效评估的管理主义特征。由于评估主体是选民或顾客,效率为中心的结果导向会导致以下结果:第一,选民或顾客从自身利益最大化角度过分关注政府服务效率,导致其对政府绩效公共性的忽视;第二,选民或顾客过多关注政府行为结果而忽视政府行为动机与过程,使得西方国家政府行为动机与过程忽视公共性,进而导致政府行为结果忽视公共性。按照马克思主义基本观点,政治是经济的集中体现。效率为中心的结果导向,不仅影响了西方民众的政治利益,也影响了其经济利益,针对西方国家选民从经济利益角度注重单项政策(政府行为结果)而不注重根本政治制度(政府行为动机与过程)的状况,公共选择学派代表人物布坎南指出,西方国家公共行政应该“是制定政策的宪法规则而不是政策本身成为改革的对象”。效率为中心的结果导向,是西方国家政府绩效评估公共性缺失的具体体现。

    三、西方国家政府绩效评估的启示

    西方国家政府绩效评估上述特征与缺陷启示我们:我国政府绩效评估必须贯彻公共性原则。

    1.落实评估标准的公共性

    西方国家的政党政治制度,决定了西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。我国是社会主义国家,各级政府是中国共产党领导下全心全意为人民服务的政府,我国政府绩效评估必须坚持人民满意标准,贯彻始终把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点的基本原则。在贯彻人民满意标准的同时,我国政府绩效评估还要将人与社会全面发展作为评估标准,全面落实科学发展观。目前,我国政府绩效评估需要处理好以下利益关系:一是处理好服务对象满意与人民群众满意之间的关系,建立起服务对象利益与人民群众利益之间的综合机制;二是处理好人民群众个体利益与社会整体利益、现实利益与社会长远利益之间的关系,建立起个体利益与社会整体利益、现实利益与社会长远利益的平衡机制;三是处理好经济发展同人与社会全面发展之间的关系,建立起经济发展同人与社会全面发展的协调机制。通过上述利益关系的综合、平衡与协调,落实我国政府绩效评估标准的公共性。

    2.实现评估主体的公共性

    目前,我国政府绩效评估主体呈现理论与实践脱离状态:我国政府绩效评估理论借鉴了西方国家政府绩效由服务对象评估的思路,我国政府绩效评估实践则在政府主导下进行,其本质属于政府部门自身评估。从政治学角度分析,政府运用民众赋予的公共权力履行政府职责,反映政府职责履行程度的政府绩效自然要由全体民众评估。因此,我国政府绩效评估主体不能只是政府自身,更不能是单纯的所谓顾客,应是党领导下的全体人民,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。目前,我国政府绩效评估在评估主体方面需要做到:第一,政府绩效评估必须在党的领导下进行,保证政府绩效评估坚持正确的政治方向。第二,地方政府绩效评估应在上级政府指导下进行,实现上级政府对下级政府绩效的有效监督并将其作为管理下级政府的主要依据。第三,政府绩效评估需要全社会的广泛参与,形成社会综合评估机制。为此,我国政府绩效评估需要建立健全社会和民众参与机制,形成“党委领导、政府负责、社会协同、民众参与、法制保障”的政府绩效管理格局,实现评估主体的公共性。

    3.贯彻评估导向的公共性

    西方国家政府绩效评估实行效率为中心的结果导向,我国政府绩效评估不能移植这一导向,应该贯彻评估导向的公共性。

    (1)评估内容充分体现我国社会与政治发展。首先,在大力倡导加强和创新社会管理、促进社会公平正义的社会环境下,我国政府绩效评估需要更加注重社会发展,体现构建社会主义和谐社会的基本要求。其次,按照马克思政治学说,政府活动的本质是政治活动,反映政府活动结果的政府绩效评估理应包含政治内容。一般说来,政府绩效评估的政治内容主要体现为政府绩效的合法律性,即政府绩效必须符合国家宪法和法律精神。基于特定国情,我国政府绩效评估的政治内容还应包括以下两个方面:一是各级政府绩效必须符合党的政策精神,这是由中国共产党是中国人民各项建设事业的领导核心决定的;二是地方政府绩效必须符合中央政府政策精神,这是由我国单一制国家结构形式决定的。

    (2)评估范围涵盖政府活动过程。在西方国家政府绩效评估理论与实践影响下,我国政府绩效评估也局限于对政府行为结果的评估,这是需要改进的。我国的政府绩效评估,需要在评估政府行为结果基础上,加入政府行为动机与过程的评估,实现由单纯评估政府行为结果向评估政府行为动机、过程与结果三位一体的转变——通过对政府行为动机的评估,确保各级政府决策动机充分反映人民群众的根本利益,用动机正义引领结果正义;通过对政府行为过程的评估,促进政府决策遵循规范程序,用程序正义实现结果正义。

    (3)评估对象指向政府行为与不行为。西方国家政府绩效评估以选民满意为标准,政府行为自然以选民满意为出发点,这决定了西方国家政府只对选民关注的问题采取行为而对选民缺乏关注的问题不采取或较少采取行为。现代社会治理框架下,政府通过制定与执行公共政策履行职责。公共政策的本质是对社会价值进行的权威性分配,表现为“政府选择要做的任何事,或者它选择不去做的任何事”,“既包括了政府的行为,也包括了政府的不行为”。这表明,政府的行为与不行为都是政府公共政策的具体体现。我国的政府绩效评估,既要评估政府行为,也要评估政府不行为。一般说来,评估政府行为与不行为包括以下两点:一是评估政府在哪些方面应该作为而无所作为,表明政府没有履行应有职责;二是评估政府在哪些方面不应该作为却有所作为,表明政府行为超越了职责权限。我国各级政府必须有效执行中国共产党的各项政策,评估我国政府行为与不行为还包括两个特殊含义:一是通过评估政府行为,考察各级政府在哪些方面积极执行了党的政策;二是通过评估政府不行为,考察各级政府需要在哪些方面提高执行党的政策的积极性。

    (4)完善政府整体评估体系。从根本意义分析,西方国家各级政府权力均来源于选民,这决定了它们对各自选民而不是对上级政府负责。因此,西方国家政府绩效评估呈现针对单一层级政府评估的总体态势。近年来,英国、澳大利亚、新西兰等国家开展的后公共管理改革运动出现了整体政府理念,以克服新公共管理运动产生的政府碎片化状态,其政府绩效评估也在一定程度上呈现出整体评估。但是,西方国家各级政府权力来源相互独立的政治制度没有改变,这决定了西方国家政府绩效评估的总体态势没有也不可能发生根本转变。目前,我国政府绩效评估也在单一层级政府或单一政府部门进行。从总体角度分析,我国单一制国家结构形式决定了下级政府服从上级政府并向上级政府负责,地方政府职责由上级政府授予并受其制约,我国某一层级政府绩效既由该层级政府也由上下层级政府决定。因此,我国政府绩效评估应由单一层级政府转向政府体系,具体体现为:一是区分不同层级政府权限,在各层级政府权限范围内评估政府绩效;二是将某一层级地方政府绩效与上下层级政府绩效结合起来,形成上级地方政府对下级地方政府绩效负责的评估体系;三是将同一层级政府不同部门的绩效结合起来,形成对某一层级政府绩效的整体评估。将政府绩效评估由单一层级政府转向政府体系,有助于发挥我国政府的整体功能,确保各级地方政府有效执行中央政策。

    (作者系南京财经大学公共管理学院教授,文章来源于《中国行政管理》2013年第12期)