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提升领导干部选拔任用公信度的路径

2014年04月9日

【摘要】领导干部选拔任用制度改革是干部人事制度改革的重点和难点,其改革的期望目的是提升选拔任用的公信度。选拔任用的公信度与制度的民主性、公正性、科学性直接相关,因而“三性”可以设定为分析和评价领导干部选拔任用的三项价值准则。现行领导干部选拔任用的制度规范和实际操作中,不同程度上存在一些缺失或偏离民主性、公正性、科学性价值准则的问题。由此,提升领导干部选拔任用公信度,应该以“三性”为制度建设的切入路径,以选拔任用的过程更民主、结果更公正、制度更科学为三维目标,形成解决问题并优化制度的系列对策。

【关键词】人事制度;干部选拔任用;公信度

 

    党的十七大、十八大报告和《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》都要求“提高选人用人公信度”。这里所说的选人用人公信度主要是指领导干部选拔任用的公信度。近十多年来,在领导干部选拔任用制度的深化改革过程中,尤其是一定比例的干部实行竞争性选拔任用之后,广大群众对领导干部选拔任用的满意度逐步提高。中共中央组织部委托国家统计局于2008年开始组织实施的《全国组织工作满意度民意调查》显示,从2008年到2012年,全国范围对选拔任用干部工作的满意度逐年提高,五年的满意度分别为66.94分、70.82分、72.37分、76.10分、78.30分,五年来的满意度分数提高11.36分。这一成绩无疑使人感到欣喜。

    但这并不意味领导干部选拔任用的公信度已经达到令人满意状态。就《全国组织工作满意度民意调查》的结果而言,即便是2012年的78.30分,也应该说是一个相对高分,而不是一个绝对高分,何况近几年满意度的提高主要归功于“竞争性”选拔干部方式的推广。与此同时,从实际情况来看,在目前仍然占主导地位的“常规性”领导干部选拔任用过程中,跑官要官、买官卖官、拉票贿选、行贿受贿、带病提拔、讲关系、凭好恶、任人唯亲以及个人说了算等用人上的不正之风,还没有从根本上得到遏止。因此,如何进一步提升领导干部选拔任用的公信度,仍然是后续深化干部选拔任用改革中需要研究和着力解决的一大难题。

    一、以“民主性”提升领导干部选拔任用的过程公信度

    领导干部是一级地方和单位组织的掌权者,无论是基于“一切权力属于人民”的宪法原则,还是反映发展人民民主和党内民主的要求,民主都是领导干部选拔任用的核心法则。民主也是影响和决定领导干部选拔任用公信度的核心要素,领导干部选拔过程充分体现民主,任用结果充分反映民意,可以认为是获得公信度的必要条件。近些年来,领导干部选拔任用工作在扩大民主方面取得了值得肯定的进展。民主的范围进一步拓展,群众参与面扩大,一定程度上改变了过去“由少数人在少数候选人中选拔干部”的情况;民主内容的进一步扩大,干部群众的知情权、参与权、选择权和监督权等“四权”予以明确;民主的效能进一步增强,相关群众意见在领导干部选拔任用过程中得到应有的重视。

    然而,领导干部选拔任用过程中还存在民主“虚位”的问题。一是某些民主程序及规则被有意无意地忽视。例如,产生考察人选的民主推荐是《党政领导干部选拔任用工作条例》所规定的起始环节,但在许多地方及单位的实际上操作中,事实上存在一个不成文的惯例或潜规则,即民主推荐之前便由个别或少数领导内定人选,民主推荐这一至关重要的环节形如虚设;又如,有些地方的领导干部选任过程中,不同程度上存在“一把手”专权或独裁现象,“一把手”意志压抑甚至取代了民主,民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等程序流于形式。二是干部群众的“四权”尚未落实到实处。群众在民主推荐、民意测验、民主评议等环节只参与过程而不知结果。早在2000年颁布的《深化干部人事制度改革纲要》所提出的“探索将民主推荐、民意测验、民主评议的结果适时适度公开”的做法,至今仍在“探索”之中;选拔过程中考察阶段的个别谈话、征求意见的参与人员,局限于同级或下级领导干部范围,一般群众的参与权受到限制;而且,领导干部的选拔任用仍具有传统的封闭性、神秘性特征,公开的范围不广、内容不多,初始提名、酝酿和决策等关键环节基本上是封闭操作,一般群众由于缺乏信息而难以行使监督权。三是领导干部选拔任用的制度本身,在涉及相关群众和参与人员民主权利的问题上,还缺少具体的细化规定,导致某些环节的实际操作出现偏离民主的做法。

    提高领导干部选拔任用的过程公信度需要从多方面强化民主性建设。

    首先是在选拔任用各环节扩大民主。选拔任用全过程涉及初始提名、民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节,这些环节都有一个如何扩大民主的制度完善问题,也都有一个如何落实参与者知情权、参与权、选择权和监督权的问题。其中,扩大初始提名的民主至关重要。因为,如果“初始提名这一环节达不到规范、民主的要求,即使在其他干部选拔任用程序上执行再严格,在提高选人用人公信度方面还是有缺陷的”。事实上,“近年来查处的用人腐败案件,很多涉及这一环节”。在这一环节需要明确提名主体、规范提名形式及程序、合理界定提名责任,并着重加强该环节的民主和监督,使隐性权力显性化、显性权力规范化,以预防出现“一把手”或少数人说了算的情况。

    其次是强化选人用人的问责制度。问责是民主应有之义。中央于2010年颁布《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》及其它3个相关法规文件,标志选人用人的问责有了法制基础,这套问责制度应该在领导干部选拔任用实际工作中予以严格执行。由于《责任追究办法》主要适用于对选拔任用过程中违反程序和规定的违规违纪行为进行责任追究,而对领导干部任用之后(包括“出事”之后)反映出的用人失误问题缺少问责规定,因此,笔者认为有必要补充研究和制定针对后一种情况的责任追究办法,形成选拔任用“事中”、“事后”配套的完备的问责制度,使之产生令人敬畏的威慑力,从动机上抑制和从结果上避免选人用人中的不正之风。

    再次是重视程序和规则的细节设计。选拔任用各环节的细节往往会直接影响成效。例如,在民主推荐和考察环节,所安排的“划票”场所是否隐秘,个别谈话的内容是否保密,所给定的思考时间是否宽裕,诸如此类的细节,见微知著地反映出民主程序只是一种形式还是具有真实意义,同时一定程度上也会影响推荐、考察结果的真实性。

  此外,加强选人用人者思想认识上的民主意识。选拔任用领导干部属于行使公共权力的政治行为,相关群众有权利以一定的方式和程序参与其中。党管干部并不意味着一级党组织及其领导人可以代替或代表群众决定领导干部,而是指按照制度规定以及民主参与方式选拔任用领导干部。既然是公权行为、制度行为和民主参与行为,选人用人者就不能以个人意愿凌驾于公共利益、群众意愿之上。

    二、以“公正性”提升领导干部选拔任用的结果公信度

    罗尔斯在《正义论》一书中曾提出著名论断——“正如真理是思想的首要价值一样,正义是社会制度的首要价值”。公平正义同样是社会主义国家制度的首要价值。作为国家政治体制的一个核心组成部分,领导干部尤其是党政领导干部选拔任用制度的公正性无疑具有重要价值意义。选拔任用的公正性包括程序公正与结果公正两个分析性概念,程序公正是指选拔过程的政策、程序、规则等规定的公正性,结果公正指的是最终任用结果的正当性。对于领导干部选拔任用的公信度来说,公信度直接取决于结果公正性,而结果公正性很大程度上又依赖程序公正性——尽管程序公正并不完全保证结果公正,而且,由于存在认知上的“公正过程效应”,参与者即使面对不如愿的结果,如果认为程序是公正的,也会在一定程度上接受不如愿的结果。因此可以说,领导干部选拔任用的制度公正尤其是程序公正是提高其公信度的重要条件。

    领导干部选拔任用制度改革过程中,逐步形成了选拔任用各环节一系列有关程序公正的原则、程序、方法及规则。这些以党内法规文件形式确定的程序、方法及规则,对于促进领导干部选拔任用的公正性和提高公信度提供了一些必要的制度保障。同时,领导干部选拔任用的实际工作中也存在一些不公正问题。

    其一是选拔任用某些条件的不公平问题。领导干部的选拔任用条件及资格,一般包括政治要求、能力要求、任职年限、文化程度、身体状况以及年龄等,其中年龄条件存在一些质疑。对于年龄条件,从机会平等角度来看似乎有失公平,从优化领导班子年龄结构和有利于优秀年轻干部脱颖而出来说又有其合理性。存在的不公正问题主要在于:许多地方和单位硬性规定青年干部的指标,而且为了标“青”立异,追求年轻化攀比,刻意物色80后领导干部,个别地方甚至提拔出90后处级干部。这一问题在网络舆论中引起了强烈的公众批评,直接给党政领导干部选拔任用的公信度带来了负面影响。

    其二是考察评价的有失公正问题。对民主推荐及党委研究后确定的考察对象进行考察是选拔任用的一个主要环节,考察方法包括个别谈话、征求意见、民主测评、查阅资料、专项调查等,要求依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求,全面考察考察对象德、能、勤、绩、廉,注重考察工作实绩。由于考察评价被考察对象缺乏具体标准,个别谈话和征求意见的范围局限于相关领导干部,考察工作涉及面广、难度大、工作量大,大量的工作又要求组织部门派出的二到三位考察人员在短短的几天内完成,这就客观上难以保证考察所获信息情况的全面性、深入度和准确性,进而有可能产生考察结论的公正性问题。

    其三是民主测评的真实性问题。民主测评是领导干部选拔任用中的一项重要的民主性制度安排,也是相关群众在考察环节行使参与权的主要途径。任何一项好的制度,如果制度设计不够精细,并不会自然而然地达到理想效果,民主测评同样如此。民主测评是人对人的评价,而当一个人对他人进行评价时,主观上或多或少地会有个人价值偏好、关系亲疏、利害关系等非公正因素参杂其中,客观上还会受诸如首因效应、近因效应、晕轮效益、投射效应、从众效应、刻板效应、情感效应、暗示效应等自身心理效应的影响。在这些主客观因素影响下,如果再加上对被评价者的情况不了解或不太了解,民主测评的结果就有可能失真,由此一定程度上导致评价和考察的不公正。

    研究和解决领导干部选拔任用中的公正性问题可以有两种思路:

    一种是制度建设思路,通过贯彻“公开、平等、竞争、择优”原则,以此优化和强化选拔任用制度的机制,解决程序公正性问题。“公开、平等、竞争、择优”的“八字方针”,可以说是当今人事行政和人力资源管理的普遍法则,既是国外先进国家公务员制度的一般规则,也是我国《党政领导干部选拔任用工作条例》所确立一条基本原则。优化和强化选拔任用制度机制,要求把“公开、平等、竞争、择优”原则各有侧重地贯穿、渗透于选拔任用各个环节的程序及规则之中。选拔任用条件及资格的规定上注重平等原则,尽可能避免以年龄为硬条件,对于非常规破格提拔青年干部应制定更高的德才标准,力求选人用人条件的公平性。在民主推荐、民主测评、考察等环节充分体现公开原则,有关选拔任用程序、规则、选人用人标准以及被选人选、考察对象的信息,尽可能完整地预先公布于众,切实做到程序公开透明、过程公开透明、结果公开透明,让选人用人权在阳光下运行,使群众实现知情权的同时更好地行使参与权、监督权和选择权。在提名、民主推荐、考察阶段,进一步扩大竞争性选拔的范围,扩大差额幅度,加大竞争性选拔力度,探索多样化竞争性选拔方式,积极发挥竞争在领导干部选拔中的效用,并使群众在参与竞争性“择优”的选择过程中产生参与效力感(这种参与效力感能提高选拔任用的公信度)。

    另一种思路是研究和解决选拔任用中由于信息不对称而产生的信息公正问题。经济、政治、社会活动中普遍存在的信息不对称现象,常常会导致选择或决策行为失误,甚至出现事与愿违的“逆向选择”。 领导干部的选拔任用过程中,党委及其组织人事部门的选人者掌握选任过程的绝大多数信息,参与群众了解的信息量既少且滞后,候选人对自身的情况掌握上具有充分的信息优势,选人者、群众、候选人对选拔任用过程发生的各种信息的知情范围和程度存在明显的信息不对称。[4]领导干部的选拔任用过程中存在多种信息不对称情况。在民主推荐、民主测评环节,群众可能对选拔任用条件及任职要求不了解、对候选人的德能勤绩廉等表现太不知情,而组织部门对民主推荐、民主测评结果的信度和效度也难以评定;在考察环节,征求意见谈话中获得的某些信息的真实性难以辨识,考察人员对被考察对象情况掌握得不完整、不深入、不准确等。这些问题需要通过运用相关理论进行系统而深入地研究,并形成具有针对性的解决此类问题的技术方法。例如,事先向参与推荐、测评人员提供充分的信息,对参与推荐、测评者进行必要的评价行为能力培训,安排推荐、测评者在隐秘的环境条件下和充裕的时间条件下进行推荐、划勾,由此从细节设计上保障民主推荐和民主测评达到真实性最大化、偏差度最小化。

    三、以“科学性”保障党政领导干部选拔任用的制度公信度

    科学性是一个广泛使用、却又难以准确定义的概念,其一般内涵是指在认识事物联系与发展的规律性基础上按照客观规律办事。选拔任用的科学性是指按照人才评价、识别、选拔的一般规则和客观要求来选任领导人才。笔者认为,选拔任用的科学性包含规范性、制度化、先进性三个要素,规范性是指选拔任用的标准、程序及规则的确定性,制度化是指选拔任用的各种规范形成结构化规制并依制行事,先进性要求选拔任用的规范性制度具有优越性并与时俱进。

    干部人事制度的改革历程中领导干部选拔任用的科学性不断提高。尤其是近10多年来,中共中央先后出台了包括《党政领导干部选拔任用工作条例》在内的20多项党内法规文件,对党政领导干部选拔任用的诸多环节以及问责等作出了规范性规定,初步形成了中国特色党政领导干部选拔任用的制度体系。与此同时,许多地方在选拔任用的实践探索中——无论是竞争性选拔任用还是常规性选拔任用,都对某些传统方法进行了改革与创新,相对先进的人才测评和选拔的技术手段得到比较广泛的应用,制度的先进性特征有所显现。

    尽管如此,由于制度本身仍处在破旧立新的变迁过程中,现行领导干部的选拔任用的科学性还存不少不足之处。

    一是规范性不够细化、严密和周全。一项国家社科基金项目的网络问卷调查结果显示,在影响选人用人公信度的7项要素(被任用干部形象、干部标准及政策、制度、实际做法、政党制度、执政党形象、干部群体形象)中,选拔任用的“实际做法”要素居于首位。[5]虽然领导干部选拔任用的各个基本环节都有了党内专项法规或专门条款,但某些环节的规范过于原则和笼统,缺乏可操作的细化规定,缺少实施细则,某些流程或事项的操作甚至缺少必要的规定,如选拔任用标准、提名的程序及规则等,这就使得实际做法中出现一些“暗箱操作”的空间。

    二是制度本身缺少配套的保障措施和约束机制。某些单项制度及其规定的有效实施,需要相关的保障性配套措施以及刚性的约束性规定,保障性配套措施缺位会使制度实施中出现弹性空间,同时也会降低制度实施的成效,而刚性约束机制的缺乏可能使制度实施中的弹性空间偏离预期方向。尤其是在责任追究问题上,如何区分集体责任和个人责任,责任主体应承担怎样的责任,不履行责任者将受到什么样的处罚等,都还没有明确、具体的相关规定,这势必会使问责制的实施效果大打折扣。

    三是制度与时俱进的先进性特征不明显。科学的制度应该具有时代先进性特征。一直以来,领导干部选拔任用制度的改革,关注的是制度的稳定性和连续性,强调顺应国情,注重解决存在的问题,这无疑有一定的合理性和必要性。但另一方面,这一思维定势和改革路径依赖,往往忽视了对制度改革与创新的时代特征审视,遮掩了制度改革与创新的国际视野,使得制度在革旧鼎新中反映时代特征的先进性相对不足。

    领导干部的选拔任用制度的科学性建设应该着重从三个方面入手:

    一是系统、深入研究选拔任用的规律及理论。笔者在查阅有关领导干部选拔任用制度改革的文献中发现,发表在期刊上的相关论文并不多,而且数量不多的相关论文中,绝大部分发表于非核心期刊,主要由在校研究生和组织部门实际工作者所撰写,由学者撰写的有理论分量论文少之又少。这一情况在一定意义上说明,以往的领导干部选拔任用制度改革,主要依靠的是来自于实践探索及经验的“实践理性”。笔者认为,领导干部选拔任用制度改革与其它体制改革一样,除了来自于实践探索及其经验的“实践理性”之外,还需要来自于理论研究及其成果的“理论理性”,有必要深入研究改革的时代特征及发展趋势、选人用人一般规律等普适性论题,同时借助于参与民主理论、程序公正理论、竞争理论、信息不对称理论、标准理论、人才测评理论、人事心理学理论等多学科的相关理论工具,进一步优化领导干部选拔任用的制度设计。

    二是适当借鉴外部选人用人的优胜之处。无论是国内外的企业界,还是先进国家的公共部门尤其是高级公务员系统,在选人用人方面都会有一些优胜之处,而优胜之处往往反映了当今时代特征、规律和发展趋势,也是新理念、新方法、新技术在选人用人实践中的有效应用。结合我国的政治国情和党政组织特点,适当借鉴他国和企业界的优胜做法,有利于提高领导干部选拔任用制度的先进性。

    三是进一步加强选拔任用的规范性制度建设。如前所述,领导干部选拔任用工作已经初步形成了一套具有中国特色的规范性制度,但这套制度体系内部的相互衔接、配套还有待于完备,有些制度规定还需要细化,制度及规定的执行中还存在偏离规范的问题,保障制度有效实施的约束机制还有待于完善和强化。因此,后续的领导干部选拔任用深化改革,仍然需要从科学性视角进一步加强规范化和制度化建设。

   ( 本文原载于《中国行政管理》,作者为华东师范大学公共管理学院院长、教授吴志华 )