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基于公共价值的政府绩效管理学科体系构建

2014年03月27日

【摘要】政府绩效管理作为公共管理领域的研究热点,在国内外政府管理中受到广泛关注,日益成为公共管理领域改革的重要组成部分。政府绩效管理的学科体系伴随着政府绩效管理研究和实践已经开始初步呈现,但缺乏一个统一的话语体系。在基于价值的政府绩效管理理论基础上,本文从学科属性与总体框架、核心议题与理论模型、基础内容与研究层次、理论基础与研究方法以及与相近学科的关系等方面研究和构建了政府绩效管理的学科体系,并提出了政府绩效管理学科发展的未来趋势。

【关键词】政府绩效管理;理论;公共行政;学科体系;公共价值

 

    绩效管理起初作为私人部门的一种工具,在管理优化方面发挥了重要的作用。随着政府改革的不断深入,绩效管理开始逐步引入公共管理领域,成为提高政府工作效率和改善服务质量的重要工具,在国内外政府管理中受到广泛的关注。政府绩效管理作为新公共管理运动的产物,在提高公共部门工作效率和科学管理水平方面发挥了重要作用。然而,作为以市场取向为基础的管理工具,也常常导致政府偏离公共利益和公平性的价值追求,出现了重效率、轻公平,重结果、轻过程等问题,其根本原因是缺乏体现公共价值的政府绩效管理理论指导。与此同时,政府绩效管理的学科建设虽然已经起步,但是由于缺乏一个统一的范式基础,政府绩效管理的学科建设中始终存在着概念体系的混淆、概念层次的模糊以及理论对话平台的匮乏等问题,这些问题会造成政府绩效管理教育、研究和实践资源的重复叠加甚至浪费,政府绩效管理也就很难走出新公共管理范式下效率至上的死胡同,研究和实践难以取得大的进展。本文认为,构建一个清晰和合理的政府绩效管理学科体系可以规范和促进政府绩效管理的教育、研究和实践,是现阶段政府绩效管理学科建设最为基础的一个议题,而以价值为基础的政府绩效管理作为一种理论范式,则构成了构建政府绩效管理学科体系的基础。在对政府绩效管理学科体系的前期基础进行述评的前提下,以基于价值的政府绩效管理理论为范式,本文从学科属性与总体框架、核心议题与理论模型、基础内容与研究层次、理论基础与研究方法以及与相近学科的关系等方面研究和构建了政府绩效管理的学科体系,初步回答了政府绩效管理学科的内涵和外延、研究途径和研究目标以及研究方法论等基础性问题,为更好地开展政府绩效管理研究和实践奠定其学科对话平台。并在此基础上,提出了政府绩效管理学科的发展趋势。

    一、政府绩效管理学科体系构建的前期基础

    构建政府绩效管理学科体系拥有良好的前期基础。上个世纪中后期开始,西方各国日益重视改善公共服务质量,竞相开展旨在提升公众满意度的各种政府绩效管理活动。如最早开展绩效管理实践的英国,先后开展“雷纳评审”、“公民宪章”、“竞争求质量”等运动,历经了以经济和效率为中心的效率评价、以服务质量和效益为中心的服务评价、以服务供给水平和合作伙伴为中心的综合评价等三个阶段,在吸收全面绩效评价体系优点的基础上,形成了全面地区评价(Comprehensive Area Assessment,CAA)体系。美国则成立国家绩效评审委员会,颁布《政府绩效与成果法案》,推行政府重塑运动,将全面质量管理的理念融入绩效评价,确立了以质量为核心、以顾客为导向、以服务为目标的绩效评价模式,相继开发政府绩效指示器模型、成果投资模型、政府绩效项目评价模型等通用框架,形成了相对稳定的评价框架和组织体系。澳大利亚的绩效管理虽然未形成全国的统一规范,但其各州政府受到联邦政府的监督指导,根据自身特点设置了独立的绩效评价系统,而且在公共财政等领域开展了针对政府服务的专项绩效评价,出台了《财务管理改进计划》、《项目管理及预算》等法案,形成全面而且规范的APS和ROGS评价体系。欧盟等国在欧洲质量管理委员会“卓越模型”的基础上,推出了适用于不同部门及环境的通用评价框架(Common Assessment Framework,简称CAF),以期不断提高公共部门自身的管理水平和管理质量。

    不仅如此,一些新兴工业化国家及亚非拉美国家,如新加坡、巴西、印度、韩国、南非等也在不断推进政府绩效管理实践,并取得了突出的管理效果及实践经验。政府绩效管理实践的全面展开,为政府绩效管理理论的发展提供了丰富的研究素材和强大的改进动力,推动政府绩效管理学科日渐成熟和完善,政府绩效管理教育体系正在成为国外大学学历教育的重要组成部分,并随着政府改革实践发展不断拓展和深化。以美国为例,笔者通过搜索美国各个高校网站相关专业公布的信息及相关学位数据库获得的初步数据:当前美国在博士培养中明确设置了政府绩效管理方向的高校达到35所,如雪城大学、哈佛大学、纽约大学、乔治梅森大学等;博士论文选题中有政府绩效管理领域的高校达到57所,如佛罗里达州立大学、弗罗里达大学、明尼苏达大学等;在博士课程设置中有政府绩效管理的高校达到85所,如德州A&M大学、宾夕法尼亚大学等;在硕士课程设置中有政府绩效管理的高校达到了227所,如德拉华大学、宾夕法尼亚大学、堪萨斯大学等。部分数据来源于兰州大学中国地方政府绩效评价中心数据库。从涉及的学科范围来看,美国的政府绩效管理既有设置在公共政策、政治科学这些传统学科的,也有设置在社会政策、管理科学这些传统上不属于政府管理研究的学科。近年来,更多遍及全美各地的高校开始不断引入绩效管理学科,相关的绩效管理研究迅速增长,显示了美国政府绩效管理学科影响及波及范围日益增长的趋势。

    在我国,从20世纪80年代就开始引入和追踪西方政府绩效管理与评估的理论研究,在借鉴西方发达国家应用进展的基础上,各地政府相继关注于行政管理效率,借鉴私营部门目标管理的方法,针对公共服务质量较差的现实,先后以政府目标责任制、政府效能监察、社会服务承诺制及行风评议制度等活动为依托,在政府及公共部门进行了有关政府绩效管理与评估的实践探索,形成了政府绩效管理的甘肃模式、思明模式、珠海模式及青岛模式。2011年,国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度,专门负责政府绩效管理工作,并在北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州市、深圳市等8个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点,国土资源部、农业部、质检总局进行国务院机构绩效管理试点,国家发改委、环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理试点,财政部进行财政预算资金绩效管理试点,为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。据《中国人事报》的相关调查数据得知,我国地方政府中有三分之一都已经开展或正在进行各种形式的政府绩效管理实践。当前,中央相关部门正在积极酝酿,力图出台一部全国性的政府绩效评估办法,以将我国各地零散的探索纳入到制度化、统一化轨道。与此同时,政府绩效管理在高校学历教育中也给予了足够的重视,以回应实践的需要,兰州大学已率先在国内自主设置了政府绩效管理二级学科博士点。据不完全统计,在博士培养中明确设置政府绩效管理的高校达到了7所,即兰州大学、厦门大学、湘潭大学、吉林大学、华中科技大学、中央财经大学、上海财经大学;在博士论文选题中有政府绩效管理的高校达到了21所;在博士课程设置中有政府绩效管理的高校达到了37所,在硕士课程中设置相关政府绩效管理的高校达到128所。从学科分布来看,政府绩效管理相关的方向或课程,集中分布在行政管理、政治学、公共经济学、管理科学与工程、会计学、财政学、马克思主义等不同学科,显示出明显的跨学科、综合和交叉的特性。

    总体来看,无论是国外还是国内,政府绩效管理的学科发展、人才培养及社会服务均呈现出蓬勃发展的势头。随着政府绩效管理专业学会——全国政府绩效管理研究会的成立,专业工具书籍——《中国政府绩效管理年鉴》的出版,内部学术期刊——《绩效管理》的创办,以及国家将政府绩效管理确定为一种政府改革的重要制度方向,相应学科领域的知识积累和前提条件已经具备。政府绩效管理研究的逐渐系统化、细化以及核心知识范畴的形成,为构建政府绩效管理学科体系打下厚实的专业基础。

    二、基于公共价值的政府绩效管理理论  

    作为西方新公共管理运动的产物,政府绩效管理具有明显的管理主义特征,其本质是工具性的,这也是其最大的优势所在。它可以不受价值和文化差异的约束,应用到政府管理过程中来。然而,也正是政府绩效评价的工具性特征和效率至上的价值追求给政府绩效管理带来了巨大的缺陷。公共行政改革以公共价值为基础,政府绩效管理的价值虽然内生于公共价值当中,但是政府绩效管理强大的工具理性经常会将其所应承担的价值理性淹没。由于缺乏一个体现公共价值的范式,政府绩效管理从学理上并没有能够与私人部门绩效管理进行本质的区分,也就无法谈及政府绩效管理的学科体系建设。一个基于公共价值的政府绩效管理理论是构建政府绩效管理学科体系的基础。

    在公共行政领域,理论总是伴随着实践的发展而不断的变迁。随着时代的发展,由于政府所面对的经济、政治、社会、文化及自然环境发生了很大的变化,外部环境的动态性、多样性和复杂性成为政府职能变迁及目标定位的驱动机制。进入21世纪后,政府及公共部门所面对的问题愈来愈复杂,可供利用的公共资源越来越有限,而公众对公共物品及公共服务的需求及标准也不断提升。政府在治理结构、过程、工具等方面需要不断的变革,政府及公共机构必须通过新的方式和努力适应新世界秩序变化带来的新挑战,回应社会及公众对政府的价值需求。面对这些新的变化,政府在成本、效率、效益、公共性及公众满意度方面很难实现平衡,政府需要不断界定自身的角色,通过为公众提供公共物品及公共服务的方式不断承担起公共利益的承担者及托管人的角色。因此,关于效率与公共性之间的取向成为了公共行政领域理论发展的主要线索,甚至有学者得出这样的结论:整个公共行政学的发展历程就是一部如何在效率与公共性之间寻求平衡的历史。从研究视角看,建立在新公共管理范式基础上的政府绩效管理虽然很好地解决了绩效的科学性问题,建构了政府绩效管理的科学模型和方法,但是对于最为本质的绩效的合法性基础却没有进行系统的阐述,也没有解释绩效的来源问题,在环境不确定性和复杂性不断增加的背景下,绩效的可持续性问题也没有得到解决。

    政府绩效管理理论体系在发展的过程中,作为管理主义取向的政府绩效管理理论,大胆借鉴市场化、合约化及私人部门的管理方式,充分发挥市场对公共产品和公共服务所具有的优势,在提升政府组织绩效的同时,面对复杂的公共行政环境,不可避免地陷入政府绩效管理理论研究的诸多困境:政府官员如何控制、政府项目绩效如何持续提升、如何实现公众满意度与政府绩效的同步提升……在类似政府绩效与公众满意度间关系研究领域中,可以发现,从单纯的技术层面难以真正弥补政府管理的缺陷,纯粹的技术主义无法解决现实的很多关键性问题。在政府绩效管理体系中,最初公众满意度与政府绩效呈正比例关系,但随着绩效管理的逐步深入,两者之间的关系开始发生较大改变。政府效率的改善并不必然意味着公众满意度的提升,公众满意度有自身的运行规律,呈现出较为显著的偏好多样性;又如在区域间比较绩效研究中,绩效管理已明确提出合作、沟通、公民参与的重要性。为此,政府绩效管理理论也在不断地引入各种因素变量,突破传统的研究方法,采用更多样的方法,以此强化政府绩效管理研究的深度。这使得政府绩效管理理论,不再仅仅关注政府及公共部门的结果评价与效率提升,在探讨公共产出最大的同时,开始关注民主、公平、信任等价值,从单纯的结果产出、成本分析,也注意融入责任、公民、合作、社会资本等价值因素,越来越多的绩效管理理论已经力图追求评估中的公共责任、公众满意、社会成本等多维目标,将民主与秩序、服务与顾客至上、透明与质量视为政府绩效管理的基本价值取向,公共价值作为一种集体表达的、政治协调的公民偏好的反映,成为构建政府绩效管理理论的前提。在对政府绩效管理研究进行了较为全面的梳理、评价和分析的基础上,我们提出了一个基于公共价值的政府绩效管理理论,认为政府绩效管理要体现根本的公共价值追求,并在此基础上对公共行政过程进行管理。基于公共价值的政府绩效管理理论是从社会价值的需求出发,把政府绩效当作一种社会建构的起点,建构起政府绩效的价值体系。在此基础上,从公共行政过程的价值孕育中,构建起作为科学主义的政府绩效组织管理体系。通过二维度的治理,以实现政府的根本目标。

    在基于价值的政府绩效管理理论中,公共价值开始普遍被视为是比公共产品更为广泛的价值体,涵盖公共过程的产出及结果,其不仅仅是公共决策者所认定的对公众偏好的目标指向,而是更多地关注公众自身的主观满足感;也不再单纯地被视为消极捍卫利益的载体,更多地注入积极努力的正向因素,呈现出更多的特征和内涵。在具体的实践过程中,基于价值的政府绩效管理的终极指向是为社会创造更多的公共价值,其关注点往往在如何增加公共价值方面,而非重视政治命令的执行和具体的项目实施,“价值”是扎根于个人的期望和感知的,“公共价值”是公民对政府期望的集合,而政府的作用在于如何发现、定义及创造公共价值。

    基于价值的政府绩效管理理论回应于传统公共行政的无效率,也回应于新公共管理的无灵魂,其本质是对符合“政府合法性”和“公民满意”的绩效的治理,由于其在研究对象、环境背景、绩效分析重点等方面都实现了对以往范式的超越,从而使其成为了一个新的理论范式。基于价值的政府绩效管理从公共价值的维度将政府部门绩效管理与私人部门绩效管理进行了学理上的区分,为构建政府绩效管理的学科体系奠定了理论基础。

    三、基于公共价值的政府绩效管理学科体系的主要构成  

    常用范式是学科生成与发展的前期基础,通常是指关于研究对象的价值和事实的理论体系。按照德鲁克的理解,所谓范式是指像管理学这一类社会科学的关于“现实的基本理论假设”,为学科领域的学者、撰述者、教师及实务工作者潜意识中所具有,并以各种形式的表述进入到学科中的东西。因而,他们在很大程度上决定学科设想的现实,决定学科认定的“事实”,也在某种程度上决定了因忽视或被视为麻烦的意味而置之不顾的部分。而基于公共价值的政府绩效管理理论较好地处理了追求公共价值与组织效率的关系,为长期以来民主与效率之间的关系提供了一个较好的切入视角,为公共行政理论发展贡献着有价值的知识与方法。

    (一)政府绩效管理学科的学科属性与总体框架  

    在公共价值的研究范式下,公共管理者的角色必须重新进行定位。公众被置于主导地位,政府及公共管理者被视为探索者,必须具备较强的战略管理思维,需要不断地激励公众的积极性,而其所创造的公共价值来源于公众偏好的判断。公共价值源自于公共管理者的想象力、对公众偏好的认定能力、资源利用能力以及对公共过程运作控制能力的结合。由此,政府绩效管理可以理解为公共部门、公众及利益相关者共同界定、创造及评定公共价值,在技术与政治需求之间的机制性融合中,促成公共服务的提供者与使用者之间形成较为稳固的合作关系;而政府绩效管理作为科学主义的工具和方法,相应地必须摆脱理论上的碎片化现状,建立起积极的、灵活的、学习型的公共服务传递路径,实现其体系的整合。在这过程中,公共管理者的一个重要角色就是使公众参与到讨论他们的偏好过程中来,并对备选项目进行商议。基于公共价值的政府绩效管理理论的本质要求和范式意义就是要把建国者、政治家、政治思想家的理想与公众的需要协同起来,其核心是发现、界定、追求公共价值。因此,政府绩效管理学科探究拥有法定或授权的组织,在管理社会公共事务、提供公共产品和公共服务过程中,在维护和实现公共利益的基础上,使公共产出最大化地满足社会和公民的基本价值需要。因此,从学科的基本属性而言,政府绩效管理是公共管理一级学科中以政府及部门组织绩效为专门研究对象,并侧重工具的应用性学科。

    这一学科属性的判断,意味着在新的治理时代,基于公共价值的政府绩效管理理论为如何理解和回应现实挑战提供了崭新的视角,即政府绩效管理学科体系不仅通过完善制度规则及构筑激励机制去驱动政府改革实践,实现民主与效率、责任与公平等价值维度的融合与平衡,而且需要注重公众的价值需求在政府及公共部门管理中的主导地位。充分调动公众的积极性,鼓励公众在相互尊重及分享中寻求有效的解决方案,从而创造出更多的公共价值。政府绩效管理学科体系是以价值为依据界定出政府绩效管理学的学科外延与学科内涵,使之成为相对封闭的学科体系,其生成过程实质是围绕解决政府绩效管理中的价值冲突与价值整合问题,充分运用价值分析工具,形成政府绩效管理价值实现的途径与方法,为政府绩效管理实践提供较为坚实的理论支撑。在整个政府绩效管理的研究体系中,政府绩效管理体系的理论基础、政府绩效管理的价值分析体系、基于价值的政府绩效评价体系是主要研究途径,价值分析框架、价值供需分析、价值结构分析和价值形成及传递机制是主要的研究内容,最终的目标是实现政府绩效管理价值实现的领导系统。由此,形成了政府绩效管理学科体系的总体框架。

    (二)政府绩效管理学科体系的核心议题与理论模型

    以公共价值为基础的政府绩效管理学科,必然要求有清晰的研究议题与理论模型。随着公共价值在公共行政及公共管理领域深度及广度的拓展,政府绩效管理学科的公共价值愈发强烈。这必然会要求公共管理者不能简单地充当执行政治命令的角色,仅仅只是被动地反映或答复公众的要求,而是应该顺应社会环境的变化,根据公众或公共服务使用者的偏好作为回应,在处理公众最关心的问题的过程中注入回应、协商、参与等公共价值的理解,改变政府的职能与行为,更多地实现组织角色的改变及价值的创新。基于此,政府绩效管理学科其所关注的核心议题应围绕以下命题展开:即政府绩效管理过程中如何体现和回应公众需要,确立政府绩效管理的价值内涵、定位和价值结构为基础的理论和范式;如何开发政府绩效管理的价值分析方法与工具,政府绩效信息如何评定与检测,运用相应的绩效管理技术,促成公共管理过程中的价值生成机制;如何实现公共部门、私人部门及社会组织的合作,实现政府经济绩效与公共价值的协同增长;如何保障政府绩效管理中充分吸收公众的价值诉求与参与理性,平衡社会利益主体的多元价值需求;公共管理过程中有哪些信息可以传递公共价值,平衡当前需要与长远利益,实现可持续发展;如何确保公共价值的战略转化,形成以公共价值为政府绩效本质内涵的政府绩效管理的学科体系。

    明确政府绩效管理学科体系的核心议题之后,确立政府绩效管理的基本模型关系到其研究价值目标的实现。确立政府绩效管理的基本模型,寻求政府绩效管理公共价值的整合路径,解决政府绩效管理价值内涵、定位及价值结构问题,实现政府绩效管理理论与实践发展过程中的价值理性与工具理性的协同,确保政府绩效管理实践能够坚守公共价值准则,强化其公共性价值维度的约束,成为政府绩效管理学科体系的重要命题。相关学者及机构致力于基于价值链分析的政府绩效管理模型的构建。国外学者如Halachmi、Popovich、Ingraham等以及国内学者卓越、范柏乃、马国贤、胡税根等都致力于不断完善政府绩效管理的理论模型;相关机构,如欧盟也开发了政府绩效管理的CAF模型,极大地推动了政府绩效管理学科体系的完善。其中,由政府绩效管理管理领域最富盛名的专家Ingraham领衔的课题组,开发了包括政府财务管理等五个方面内容的GPP模型,近期此课题组正在继续完善,力争推出GPPⅡ管理模型。2011年10月1日在美国波特兰召开的第二届政府绩效管理与绩效领导国际研讨会上,包国宪与美国波特兰州立大学的莫根教授等,提出以公共价值为基础的政府绩效管理模型,作为学界的最新研究成果备受关注,这些都为政府绩效管理学科体系的完善及科学奠定了坚实的基础。

    (三)政府绩效管理学科体系的基础内容与研究层次  

    当前学界在政府绩效预算、政府绩效标准化、政府绩效审计、政府绩效管理信息化等进行了深入的研究,但各个研究内容并未整合为一个有机的理论体系,导致该项研究存在内容不清晰、问题不聚焦等问题。如何实现学科体系基本内容的确定以及研究层次的划分,将既有的绩效管理实践环节整合为完整的绩效管理体系,清晰界定学科的外延与内涵,使其成为一个相对封闭且独立的研究体系,是其学科体系确立的主要标志。在政府绩效管理研究的具体领域中,基本内容可以划分为关于绩效管理内容的研究、关于政府绩效管理职能关系的研究以及关于政府绩效管理层次关系的研究。从管理过程来讲,政府绩效管理学科主要研究政府绩效战略、绩效目标、绩效信息、绩效预算绩效合同、绩效程序、绩效规制、绩效审计绩效评估、绩效结果应用等管理环节;从与政府管理职能的关系来看,政府绩效管理学科主要研究政府绩效与领导力、政府绩效与公共项目管理、政府绩效与政府财政管理、政府绩效与人力资源管理、政府绩效与公共政策等;从政府绩效管理的范围与地域来看,政府绩效管理学科研究主要研究政府部门绩效管理、中央政府绩效管理、地方政府绩效管理、公务员绩效、区域政府合作绩效管理等。

    依据政府绩效管理学科体系所指向的目标指向,其相应的研究层次具体可以划分为政府绩效管理理论研究、政府绩效管理工程研究、政府绩效管理应用研究等三个部分。其中,政府绩效管理基础理论部分主要为政府绩效管理的组织体系、过程体系、领导力、相应的管理规范与法律条文等,解决的是政府绩效管理学科体系的内涵、政府绩效管理学科的元理论、政府绩效管理学科体系的基础等方面的问题;政府绩效管理技术支撑研究主要研究政府绩效管理过程中的工具、技术、方法,信息管理问题,专业数据库和技术系统开发等,解决的是绩效管理工具开发、绩效管理方法拓展、技术改进及数据库建设等问题,在以价值为基础的政府绩效管理的各个层面,不管是公共价值偏好的检测,或是公共价值内涵的厘定,抑或是公众集体商议的差异化处理以及公共价值结果的分析,都离不开政府绩效管理技术的支撑;政府绩效管理应用研究主要是公共行政及公共管理领域各个横向层级和纵向结构方面的专业绩效管理,为具体的政府绩效管理实践提供相应的方法,解决现实中的问题,提出政府绩效改进的咨询方案和建议。其中,这些政府绩效管理研究层次都注入了关于公共价值的引导,在内部控制与外部效应、刚性规范与柔性机制、经济增长与伦理秩序等方面实现了均衡发展,形成了明确的学科概念,确立了清晰的研究内涵与外延,为政府绩效管理学科的确立构筑了前提条件。

    (四)政府绩效管理的理论基础及研究方法  

    任何一门学科必须拥有特定的理论来源和研究方法作为基础,其研究进展是学科成熟程度和研究规范水平的重要标志。加强政府绩效管理的理论来源和方法的系统研究,构筑符合实践发展的理论体系和方法体系,对于提升政府绩效管理学科体系的科学化以及应对政府实践中的重大管理和政策问题具有非常现实的意义。政府绩效管理已经逐渐成为行政体制改革和推进政府目标实现的管理工具,其理论体系的最终来源必然是市场规则及私营部门管理模式,政府绩效管理的理论体系中须借鉴市场理论、工商管理理论关于诱发性、直接性理论方面阐述。除此之外,与传统的社会学科相比,政府绩效管理具有更广阔的学术框架,提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识生产方式,围绕实现政府绩效管理目标以及解决政府绩效管理相应问题为指向,必须整合来自于各个学科的研究基础,如政治学、经济学、管理学、法学、社会学、公共管理学、工商管理学、统计学、数量方法与模型、系统科学等。因此,必须加强对基本理论和方法的探索,形成政府绩效管理学科基础、研究途径及绩效管理方法论的研究基础。

    而政府绩效管理学科体系的研究方法由哲学方法论、社会科学一般方法、政府绩效管理具体的工具方法组成。其中,哲学方法论涉及到学科体系的基本假设及核心价值观,政府绩效管理的研究扎根于政府管理实践,并为政府绩效管理实践提供理论指导,故政府绩效管理学科体系的哲学方法论也应坚持历史唯物主义、辩证唯物主义及唯物辩证法的指导。社会科学的一般方法,按照社会科学研究的三大取向标准:实证主义、批判的社会科学,诠释的社会科学,政府绩效管理的一般研究方法可以界定为实证研究法、诠释研究法及批判研究法。而政府绩效管理具体的工具方法,因其学科属性,从研究到使用都非常广泛,如绩效数据挖掘、博弈论、非线性理论、复杂系统科学论、绩效信息管理技术、平衡计分法、标杆管理法、数据储存技术、绩效信息筛选技术、绩效的测量技术和结果应用的技术、绩效预算与绩效合同的结合编制技术等。

    (五)政府绩效管理学科体系与相近学科的关系  

    理清政府绩效管理与相近学科的关系,澄清学科的基本问题及相互关联,是其成为相对封闭学科体系的关键。就目前的学科架构而言,政府绩效管理属于公共管理一级学科下的次级学科体系。当前公共管理一级学科,拥有行政管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源管理和教育经济管理5个二级学科。如何基于新的研究命题和趋势,引入新的研究视角,理清政府绩效管理与公共管理一级学科下各个二级学科之间的关系,使其成为与一个与其他学科相区别的独立学科体系的重要标志。

    在公共管理一级学科各个二级学科中,政府绩效管理属于嵌入式、共溶性的应用性学科,为五个二级学科提供了置入公共价值的载体,使得这些学科拥有联通的桥梁。其中,政府绩效管理与行政管理学科联系最为紧密,两者的研究领域与涵盖内容近乎一致,两者之间的区别主要体现在以下四方面:首先,行政管理与绩效管理都注重输入公共价值,行政管理主要侧重在横截层面的管理,而政府绩效管理重视贯穿于各个具体环节;其次,行政管理与绩效管理都关注与整个政府管理实践,行政管理更加注重过程和组织的管理,而政府绩效管理已经超越了简单的组织管理,更为重视内容与结果并重的管理;再次,行政管理与绩效管理都是管理学系统的应用范畴,行政管理强调合规、依法行政,本质属于法律导向性的管理,而政府绩效管理强调服务对象满意,本质上属于结果导向型的管理;最后,行政管理和绩效管理都会运用各种具体的管理方法和手段,行政管理更加注重行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段等定性、模糊方法,而政府绩效管理更加重视如绩效信息的甄别技术、绩效信息库的构建技术、绩效信息数据仓库的构建技术、绩效信息挖掘技术、绩效目标确定技术、绩效评估指标设计技术、绩效评估实施技术、绩效结果利用技术等定量的、精确的技术。

    对公共卫生管理、社会保障、土地资源管理、教育经济管理等二级学科来说,由于它们都有着明确的专业研究领域,都在追求本领域管理的更高绩效,而政府绩效管理学科因其强大的学科优势,可以为这些领域的价值识别与挖掘提供技术、工具支撑,并通过绩效管理输入更为清晰的公共价值。可以说,政府绩效管理与这些学科的关系是工具、技术支撑关系,政府绩效管理为公共价值在各个专业领域及不同层次的公共管理的贯彻,搭起了桥梁、提供了方法,并确立了绩效度量的标准。

    四、政府绩效管理学科发展的未来趋势  

    当前政府绩效管理已经形成初步的学科体系。随着国内外环境的变化和公共管理实践的需要,审视政府绩效管理实践的新变化,基于公共价值的政府绩效管理学科发展将会呈现出如下趋势。

    (一)公共战略管理的价值实现  

    公共战略管理着眼于公共组织与外部环境的相互作用,系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标,将关注的焦点由内部转向外部,从注重日常管理、常规管理转向未来的发展管理和风险管理。当前公共部门面临着更加复杂的外部环境,相应的影响因素也趋于动荡,公共战略管理的实现必须以高绩效的组织结构作为基础,其固有特征决定了必须回应现实社会中的多元价值实现。相比传统公共行政理论和新公共管理理论,基于公共价值的政府绩效管理更加注重和保障公众的偏好。在政府绩效管理实践过程中,如何顺应公共管理实践环境的变化,将公共价值的管理贯穿始终,依据政府及公共组织的结构、职能、流程等因素,强化组织的灵活性、能动性和适应性。尤其未来公共环境多处于在一个特殊的、不稳定的状态中,政府绩效管理学科如何确保公共战略能够适应环境的变化,在动态的条件变化中不断的调适战略,使战略目标制定—执行—落实的过程转化为相应的公共价值的实现问题。这一问题必然会成为未来研究探索的重要方向。

    (二)不同领域及层级的公共价值冲突与价值整合研究  

    正如赛德曼(Seidman)所言:“政府组织就如同一个微型社会,不可避免地反映着现实多元社会中的不同价值、力量甚至冲突。那种同质的、没有摩擦的组织结构的理想时一种危险的幻想”。传统的公共行政学通常重视组织的秩序,时常采用线性理论模型理解公共行政,忽视组织在复杂环境下的变革性。随着当前公共行政中的多个主体多样,原有利益格局单一化的发生改变,政府及公共组织要应对的社会现实及社会关系更加复杂,发生公共价值冲突及对立的可能愈发增大,需要相互协同与整合的事项日渐增多。只有当政府的决策和行为在治理的各个层次,从过程到行为、从上到下被公共价值约束时,政府的高绩效目标才能实现。因此,基于公共价值的政府绩效管理学科体系,必须更加注重研究路径的深化,最大限度地满足不同领域及层级的多元利益需求,协调好各个层次间公共价值管理及各要素之间的关系,实现不同领域及层级公共价值冲突的整合。

    (三)政府绩效管理技术及方法的特性与分类  

    基于公共价值的政府绩效管理,不仅是提升政府管理水平的一种手段和客体,同时也是公共价值得以实现的载体及过程,呈现出多样性和动态性等特征。由于政府绩效管理必须面对着复杂的政治环境、信息失真等方面的挑战,在政府绩效管理设计及管理方面存在着不同的需求,其具体评估的方法和技术并不是一成不变,而是根据不同的发展需要,随着时间及环境的变迁而发生巨大变化,相应的目标、策略、方式、方法也会随之调整。作为多元化的政府绩效管理体系,相应的方法和技术的使用难以穷尽。依据公共价值的需求,不断会有不同学科的理论及方法注入至政府绩效管理领域,民主与责任、效率与公平等公共价值嵌入整个政府绩效管理的过程之中,公共管理者的一个重要任务就是参与至政府绩效管理的过程中来,依据政府绩效管理技术及方法的特性,理清划分它们的标准,因此,对政府绩效管理技术及方法的分类成为未来政府绩效管理领域的基础性问题,也是未来政府绩效管理学科体系的重要趋向。(本文作者:包国宪等。原载于《中国行政管理》)