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构建公共部门绩效管理体系

2012年12月17日

[摘 要]本文认为,必须从系统的观点来思考中国公共部门绩效管理的培育和推行。公共部门绩效管理的发展必须培育坚实的社会管理基础,也必须和政府的治道变革相配合。公共部门绩效管理自身是有许多要素和环节构成的体系,合理到位的公共部门绩效管理还必须分层次地进行。

[关键词] 绩效管理生态;绩效管理体系;绩效管理层次 

  一、培育公共部门绩效管理的生态环境

  与企业绩效管理正在蓬勃开展的良好势头形成鲜明对比的是,中国公共部门的绩效管理至今在很大程度上还停留在大学的课堂中,盘旋在专家学者的脑海里,或偶尔挂在某些政府部门领导者的口头上。中国公共部门推行绩效管理之所以举步维艰,其中一个重要原因是还没有形成一个有利于公共部门和公共组织机构实施绩效管理的社会生态环境。

  公共部门绩效管理是公共管理的一个非常重要的组成部分。它植根于发育良好的公共管理的土壤之中,也植根于社会这一更大的土壤之中。公共部门绩效管理只能在一定的生态环境下才能孕育、发展。犹如一棵树,必须从合适的土壤中自然地生长出来,而不能凭借行政和政治的力量,从外面强行地、人为地制造出来,也不能任意地拔苗助长。

  从西方一些比较早就实行政府部门绩效管理的国家来考察,无论是英国,还是美国,之所以在上世纪70年代就推行公共部门的绩效管理,其重要的基础是政府实行治道变革,努力向企业学习管理,并充分利用市场的力量来提升提供公共物品和公共服务的效率和效益。当时的这些西方国家已经在企业中普遍实施了绩效管理,在企业的人力资源管理中,也建立了以绩效为中心的考评、激励、培训制度,从而在全社会形成了以绩效评价企业和领导者及员工的规则、惯例和传统。这种私域中牢固的以客观、真实的绩效为标准议事评人的做法一旦推广运用到公共部门,就能见到实效。

  如果一个社会在管理中仍然通行着以资历、以当权者关系的亲疏、以某些摆不上台面的潜规则做为选人议事的准则、规矩和惯例,那么,公共部门的绩效管理就不可能在脱离整个社会体系的情况下孤立地进行。即使有些政府部门的领导者想凭借自己的威信和胆略作一些突破性的尝试,也会感到孤军奋战,坚持不下去。因此,培育、倡导企业的绩效管理,努力在全社会形成良好绩效评价习惯乃是促成公共部门开展绩效管理的重要社会条件。

  同时,一个国家、一个地区要推行公共部门的绩效管理,这决不是某些管理者或学者心血来潮就能鼓动起来的,也不能象搞运动那样通过普遍动员就能推广开来。在这一点上,认真考察英美两国和其它发达国家政府推行绩效管理的历程是有好处的。英国直至20世纪70年代末撒切尔夫人上台担任首相后才开始推行包括公共部门绩效管理在内的政府管理改革。从1979年至1992年,其间进行了私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制7主题的行政改革,[1]正是在这一连串的改革之中,才确立起英国公共部门的绩效管理制度。美国的公共部门绩效管理也是在经过20世纪70年代末到1992年的近15年的持续行政改革的基础上,到1993年克林顿上台,才结出了丰硕的成果。1978年美国制定了《文官改革法》,表明新一轮政府改革启动;到1993年《政府绩效和结果法》的颁布,表明公共部门绩效管理走向规范化、法制化。[2]中国公共部门绩效管理要能够健康发展,并迎头赶上国外先行国家的水平,现在就需要认真总结20多年以来公共行政改革的得失成败,抓住政府深化改革的机遇,特别注重加强公共部门在提供公共物品和公共服务中的全面质量管理,大力推进政务电子化,才能为公共部门绩效管理的发展提供条件。[3

公共部门绩效管理的主体是政府的各个组织机构。因此,要让公共部门的绩效管理自然地成长起来,就必须强化政府自身治理模式的转换。从西方国家政府治理模式的转换来看,原先的统治型政府运行模式向多个新模式发展。盖.彼得斯提出了4种未来政府治理模式即市场式、参与式、弹性式、解制式。[4]从中国改革开放和政府改革的实际过程分析,政府治理模式在超越统治型以后,经历了一种半统治型与半经营型的混合模式。目前大家比较认可的今后需要构建的政府治理模式是服务型政府。这种政府治理模式把以人为本作为基本价值取向,以责任性、回应性、公平性、节约性、高效性、廉洁性为基本特征。因此,公共部门绩效管理的推行与实施必须和服务型政府的构建紧密地联系起来。

二、确立公共部门绩效管理的目标取向

  任何绩效管理都有确定的目标取向,即管理主体必须预先要清楚地知道实行绩效管理究竟要达到什么目的。这种目标取向一般可分为两个层面:一个层面是持续的、长久的目标,另一个层面是阶段性的具体的目标。前者是保证绩效管理的稳定性,后者是保证绩效管理的权变性。

  就公共部门而言,其绩效管理的持续的、长久的目标取向则是“3E2”。这里的“3E”分别是Economy(经济)、Efficiency(效率)和Effect(效益)。“2”指的是还需要加上公平性和回应性。这表明,一方面,政府部门在向全社会提供公共物品和公共服务时要追求经济、效率和效益,这一点与营利性企业的绩效目标并无多大差别。另一方面,政府不是企业,政府的绩效管理也不是企业的绩效管理,在满足3E的同时,作为政府部门还需要将提供公共物品和公共服务的公平性与回应性作为基本前提。[5]在公共部门绩效管理的目标取向中还应当包括阶段性的具体的目标。因为政府在不同时期会为了特定的发展战略和社会治理任务而提供特殊质量的公共物品和公共服务,如果没有或忽视公共部门绩效管理中具体历史阶段上的具体目标,这种绩效管理就会出现下列两种不能令人满意的状态:或者停留在抽象的理论上,可说的多能真正去做的少;或者盲目地从国外拿来,从而失去本土化和时代感。

正因为如此,在中国社会转型、体制转轨和制度建设发展到目前这一特殊的历史时期或特殊的历史机遇期时,在公共部门中推行和开展绩效管理就必须考虑将“3E2”作为持续、长久的目标。在当前特别要强调公共部门在提供公共产品和公共服务上的公平性和适合公众需求的回应性。同时,要把绩效管理与当前执政党和政府提出的带有全局性的发展战略和特殊治理任务有机结合起来,将提供公共物品和公共服务的经济性、效率性、效益性、公平性、回应性一步一步地落实到构建和谐社会与节约型社会上来。每个层次的政府部门都必须围绕建设和谐社会和节约型社会来确定绩效战略、制定绩效计划、实施绩效型领导、进行绩效考评、开展基于绩效的培训与激励。 

  三、完善公共部门绩效管理的配套体系

  公共部门的绩效管理除了上面所论述的必须在一个合适的土壤即良好的生态环境中才能孕育、发展外,还需要有一个与实际的绩效管理相辅相成的支撑体系。这里所讲的支撑体系特指有利于政府部门开展绩效管理的配套管理系统。在这一特定的支撑体系中,至少应包含下列方面:

  首先,需要建立一个规范的、合法的、真实的统计数据系统。由于长期计划体制的影响,缺乏科学合理的统计法规,统计的口径、指标也不能与国际接轨。改革开放后这种局面并没有得到彻底的改变,虽然也相继出台了相关的法规,但是在相当长时间中由于实行以GDP增长速度为主要标准甚至是唯一标准的所谓政绩考核体系,其结果是,一些地方政府或者是迫于上级的压力,或者是为了职位升迁,遵循着的是数字出官、官出数字的潜规则,虚报绩效、夸大成绩。有些地方政府则相反,害怕鞭打快牛,故意瞒报、少报,这些都导致统计数据的不严肃、不准确。一旦正式的统计数据是不真实的,公共部门的绩效管理就失去了基础。

  其次,应当逐步导入基于绩效的公共预算体系。公共部门的运行资金,即用于提供公共物品和公共服务的经费,以及部门内部的管理费用,从原则上讲都来源于国家主要是通过税收和发行一定量的国债所构成的公共财政。但是从公共财政要转变为公共部门可以支配的费用,又必须通过公共权力机构,依据一定的规则并经过一定程序形成公共预算这一重要环节。在计划经济体制下,我国各级政府的费用都是通过行政的渠道下拨的,不存在严格意义上的预算。改革开放后,我国的预算体制开始走向规范化和法制化。目前各级人大都普遍实行了零基预算,相对过去靠主管领导批条子,政府花钱没章法而言,这无疑是一大进步。但是,从市场经济发展比较早、预算也比较严格的国家来考察,它们已经普遍建立基于绩效的预算体制,而且国会最为重要的职能和权力表现就是讨论、审定和通过政府预算方案,从而确保公共部门从经费来源上就纳入绩效管理体系。因此,要加强各级人大对政府预算审定和监督,努力构建完善的基于绩效的公共预算体系,从而为公共部门绩效管理提供基础。

  第三,要尽快建立包括国家审计、社会审计、内部审计和IT审计在内的绩效审计体系。公共部门绩效管理与审计是分不开的。审计为公共部门绩效管理提供制度和技术保障,而公共部门的绩效管理又为审计系统顺利开展工作创造条件。从我国现行的实践来看,目前的审计体制中主要包括国家审计、内部审计和社会审计,国家审计是专门负责对国家机关、国有企业、事业单位的项目经费、预算开支等方面进行的审计;内部审计是专门对除国有企业外的其它各类企业进行的审计;社会审计指的是通过社会中介机构进行的审计。近年来,国外立足于信息和计算机技术,建立了一套体系,用以审查一个机构或一个企业的经费获得和使用有没有纳入法定的监控系统,这种依靠新的技术手段的审计被称为IT审计。前两年,我国国家审计加大执法,对重大项目和一些国家机关、国有企业、事业单位的审计结果进行客观的分析、公布于众,在社会上引起强烈反响,刮起了令人振奋的审计风暴。但是,我国审计要走的路还很长,要构建完整的审计体系,并充分运用新的技术,把审计的重心转向绩效审计还需要下大功夫。

  当然,公共部门绩效管理发育、发展与支撑它的社会体系之间是一种互动关系,并不能等到支撑的社会体系完备了,我们才去实行公共部门的绩效管理。在实践中,两者应互助互长。

  四、构建公共部门绩效管理的自身体系

  公共部门的绩效管理本身也是一个体系。完备的、动态的、权变的公共部门绩效管理是系统和过程的统一。从系统的角度来思考公共部门绩效管理,它包含一系列管理要素及其相互间的关系,其中较为重要的管理要素有绩效战略,个人及其团队和组织的绩效计划,绩效领导,绩效考评,绩效申诉,绩效激励,绩效培训等。这些管理要素的功能都由整体管理的目标取向来规定,通过每个要素的作用,形成管理的合力。

  绩效管理的各个要素之间通过相互制约、相互作用,产生出绩效管理过程。对于公共部门和组织机构来说,这一管理过程的基础不是个体,而是组织群体。公共部门虽然也是由个体结合而成的,但是由于其物质的来源是公共财政,其赖以管理的权力是公共的,其运行的主要内容是提供公共物品和公共服务,因此,合作可能更为重要。公共部门中的个体由于工作的稳定性、规范性和薪资报酬差距不宜过大且多实行相对固定的结构性工资制,因而个体的作用在公共部门管理中不应成为基础。相反,团队才是公共部门内部和外部管理的基础。正因为如此,公共部门绩效管理的基础不是个体,而是一个部门、一个机构。

  但是,即使公共部门的管理是以整体出现的,实际管理中的行为却是发生在每个具体的公职人员身上,而且在公共部门工作的人员具有双重性,他或她在执行公务时,具有裁量权,从而带有了个体性。因此,公共部门的绩效管理必须依据三个层次来考虑。作为最底层的,也是微观的层次是对政府部门公职人员个体的绩效管理。目前企业界的绩效管理,大多集中在对个体绩效加以考核的管理层面上。我国原先的干部考核也是以个体考核为主。

  公共部门绩效管理的第二个层面应当是对团队或群体的绩效活动加以管理。这是公共部门绩效管理的重要方面,也是绩效管理的中观层面。仅有个体的绩效管理,会让人们专注于个体的发展,而个体的发展必须在一定的群体中即在一定的团队中才能实现。真正的绩效管理应当提倡和引导个体与群体结合起来。由于公共部门工作的配合性比较重要,因此,公共部门的绩效管理应当将重点放在团队绩效的管理上。

  公共部门绩效管理的第三个层面是作为整个部门的组织绩效管理。这一层次的管理不仅是以个体的绩效管理、团队的绩效管理为基础,更重要的是它具有超过个体绩效和团体绩效累加之和的特殊绩效。也许个体的绩效和团体的绩效只是组织绩效的不可缺少的前提,但是,组织绩效则是宏观管理的结果。公共部门绩效管理中的组织层面的即宏观层面的绩效管理又和其它更低级政府的最高层面的绩效管理耦合起来,形成整个政府系统的网络式的绩效管理体系。

  在对这三个层面的绩效管理加以思考和协调时,决不能简单地把在某个层面上的绩效状况作为一个定量延伸到另一个管理层面上,比如把一个人在个体层面上的绩效状况简单地延伸到他在团队中的绩效状况。事实上,人们在个体状态时的行为表现和产生的实际效果与他进入一个团队以后的行为表现和产生在的实际效果常常是不一样的。在分层次的管理中,管理者需要的是细心和具体分析。美国有位学者在谈到处理政治比较的不同层次时,曾经给予人们方法上的指导。他认为遇到这种情况应耐心地连结不同的单元,建立个人与其他个人之间、个人与初级团体、初级团体与次级团体、次级团体与次级团体、次级团体与组织、组织与组织等单元间交互关系的锁链。这种耐心的,不是简单延伸而是层层衔接式的管理对于处理公共部门中不同层次的绩效管理是有启发作用的。[6

[参考文献]
1 P. Thomposon
Public Sector Management in a Period of Radical Change:1979-1992Ain N. Flynn,(ed.)Change in the Civil ServiceCLondon:CIPFA,199433-38
2]罗纳德·桑德斯美国的公务员队伍:是改革还是转型[A国家行政学院国际合作交流部编译西方国家行政改革述评[C国家行政学院出版社,1998259
3]台湾行政院考研会编政府绩效评估[M红蚂蚁图书有限公司,20047
4Guy B. Peters, The Future of Governing: Four Emerging ModelsMLawrence; University of Kansas Press,1996.
5]黄佩华中国事业单位改革的一个经济学分析框架[R比较[C中信出版社,20041920
6]盖·彼得斯比较政治的理论与方法[M陈永芳译台湾韦伯文化国际出版有限公司,200345