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政府绩效评估多元主体分析

2012年12月17日

摘要:绩效评估主体在绩效评估中有非常重要的地位,到底谁有权评估政府一直是绩效评估关注的焦点。为了克服单一的评估主体带来的诸多缺陷,设立多元的评估主体是我国政府绩效评估的一个必然过程。在政府绩效评估过程中应积极吸纳社会公众、专家、社会中介机构等外部评估主体,以保障政府绩效评估的公正性、科学性。

关键词:政府绩效评估;主体;多元化

 

政府绩效评估是依据绩效指标,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级①。政府绩效评估以绩效为本,通过现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用,实现顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制,谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一。政府绩效评估制度是围绕政府行政活动的一种管理制度,同时它也同公民的参与和监督有关,是从权力政府走向责任政府的必然要求②。随着西方新公共管理运动的兴起,政府绩效评估出现了评估主体多元化的趋势。从目前我国现有的评估来看,尽管各地、各部门在绩效评估方面创新不断,政府部门绩效评估有进一步发展的态势,然而,总体看来,我国政府绩效评估无论在理论还是在实践上都还不成熟,尚处在起步阶段,缺乏全国统一的做法和标准,在实践力度和效果上也很不平衡,存在的问题还很多。从评估主体结构来看主要问题是把绩效评估还仅仅作为政府内部的事,多为上级机关对下级机关的评估,缺乏公众和相对人的参与#。要解决这一问题,推行政府绩效评估主体多元化就成了一个必然的过程。

 一、政府绩效评估主体多元化是一个必然的过程

 绩效评估主体在绩效评估中有非常重要的地位。到底谁有权评估政府?这一直是绩效评估关注的焦点。单一的、自上而下式的以政府部门为主导的评估容易导致评估流于形式,评估结果失真,上级领导满意而群众不满意,相反会损害政府的形象。为了克服单一的评估主体带来的诸多缺陷,设立多元的评估主体是我国政府绩效评估的一个必然过程。

 政府绩效评估主体多元化首先是由政府绩效评估的特性所决定的。政府绩效评估是一种服务和顾客至上的机制。政府绩效评估作为改善公共部门与公众关系,加强公众对政府信任的措施,凸现了服务和顾客至上的管理理念,强调政府是公共服务供给者,政府管理工作必须以顾客为中心,以顾客的需要为导向。而目前我国现有政府体制层级结构分明,为了同这种层级制相适应,对政府的评估主要实行上级对下级的层层评估,缺乏公众和相对人的参与。这种单一的评估主体与政府绩效评估的服务与顾客至上的宗旨是相背离的。从本质上说,政府部门行使公共权力的最根本目的是为了实现公共利益,维护公共秩序,为公众提供有效的公共服务。从政府的这一基本目的出发,判断政府活动效率的主体就不应当仅仅是政府部门,其评估主体应多元化,应包括公众等多元主体。只有从公众等评估主体对政府的活动是否满意、满意程度如何这样的角度不断地改进政府工作,政府才能获得真正支持。

 政府绩效评估主体应多元化也是由政府目标多元性所决定的。对于政府多元目标的选择和权重排序,往往受到价值观的左右和权力因素的干扰而难以形成共识。在这种情况下,不同的价值取向导致不同的价值选择,导致不同的目标选择,导致不同的绩效评估结论!。因此,政府目标的多元性,必然带来政府内部的管理者以及政府外部的有关组织和人员对政府绩效所体现价值的不同认识,也必然要求政府绩效评估的主体应多元化。政府绩效评估的不同利益相关者也促使政府绩效评估主体应多元化。在政府绩效评估过程中,公民、客户、公众、政府工作人员、检查机构、媒体、供应商、以选举产生的领导人为代表的政府和上级政府组织等也是利益相关者,各利益相关者在评估过程中不同的作用决定了其在绩效评估过程中的地位,也就决定在政府绩效评估中应吸收来自政府内外的各组织和人员参与评估,以增加评估的公平和公正,进一步推进政府绩效评估的科学性。

 二、政府绩效评估主体作用分析

 政府绩效评估率先在英美国家兴起,20世纪70年代初期在西方发达国家得到了广泛应用,20世纪80年代以来,政府绩效评估得到极大的重视和推广。绩效评估技术上比较成熟的当属英国,英国非常重视外部介入式的评估。1979年,撒切尔政府开展了著名的“雷纳评审”,针对相当熟悉并似乎司空见惯的东西,评审者提出问题和质疑,以便发现存在的问题,从而拟订提高效率的具体方法和措施。绩效评估在美国地方政府的应用更为普遍,到20世纪90年代中期,有29个州开展了政府部门绩效测评。1993年,美国国会颁布了“政府绩效和结果法”。克林顿政府根据此法制定了一个雄心勃勃的十年计划,并由副总统戈尔亲自挂帅,领导联邦改革机构“美国业绩评论委员会”,要求所有联邦机构发展和使用绩效评估技术,制定五年战略规划、年度业绩计划,并向社会公众通报各自的绩效状况。在绩效评估主体的参与上,美国采用由社会中介机构介入的方式,政府授权有资质的社会中介机构介入对政府绩效的评估,通过控制其预算总额,与之签订绩效合同,对公共机构实行绩效评估。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与,由单纯的政府机关内部的评估发展到由社会机构进行评估。欧盟则制定非常详细的政府绩效评估指标体系,在机构内部进行自测。国外在对政府进行绩效评估时有专家和权威部门的参与,这就扩大了评估主体,增加了评估的科学性和规范性。这正是与我国的不同之处,也是科学有效评估的关键所在。

 目前各国政府绩效评估的主体主要有以下几种,分别发挥着不同的作用:

 首先,社会公众。政府绩效评估可以有不同的主体,比如政府内部上下级之间的评估、自己对自己的评估、国家权力机关的评估、社会独立组织的评估等等,当然从最根本上来讲是社会公众的评估,就是看社会公众是不是满意。政府绩效评估是一种服务和顾客至上的机制。让公众参与到绩效评估的过程中来不仅符合行政民主化法治化的基本要求,也是对政府工作进行监督的有效方法。同时,社会公众作为政府的服务对象,对政府的服务有着最直接、最真切的体会对政府的绩效,社会公众最有发言权。因此,政府绩效评估要以社会公众为主要评估主体。然而,社会公众往往只从自身利益出发,对短期内或直接与自身利益相关的政策或部门较为关注其评估不能从全局考虑社会利益或国家利益,容易产生短视行为。这时还要由政府自身参与评估,以从宏观角度把握整个评估过程。

 其次,政府自身。政府自身评估是指政府内部本部门的评估和上一级主管机关的评估。主要包括享有一般权限的各行政机关按照直接隶属关系自上而下和自下而上所实施的评估,政府各职能部门就其主管的工作在自己的职权范围内对其它有关部门的绩效进行评估,以及国务院各部委和直属机构对地方各级人民政府相应的工作部门、上级地方人民政府工作部门对下级地方人民政府相应的工作部门的绩效所进行的评估。相对而言,政府自身的评估比外部评估具有更强的针对性。因为在实际操作中政府更容易获取详细的信息,而对于政府部门自己制定的工作计划完成情况和完成过程中的困难,政府自身最为清楚。

 再次,具有专业权威的专家。由权威性的学术机构对政府一些特殊行为进行评估是世界上许多国家的普遍做法,这是提高评估程序精确度和可信度的有效手段。邀请在组织评估和评估技术方面受过训练的专家顾问以在评估中加入外部对政府部门的看法和批判性评价是目前各国绩效评估的常用做法。美国在关于政府行为的奖励和荣誉方面,最具权威性和声誉最高的奖项“美国政府创新奖”就是由哈佛大学肯尼迪学院承办的。对于一些专业性较强的部门,没有相应专业知识的普通民众很难分辨出这些部门的工作绩效高低,这时就需要专家介入评估。

 同时,社会中介机构也是政府绩效评估的重要主体之一。美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自!””#年以来就与美国《政府管理》杂志合作,每年对各州或市的政府绩效进行评估,并发布评估报告,引起了政府和民众的广泛关注,一些州政府在对其部门年终业绩进行评估时,也往往请专门的社会评估机构参与。目前政府绩效评估中存在的重要问题之一是政府自己评估自己,政府在做运动员的同时兼做裁判员,同时,政府官员只对上负责不对下负责。这就需要一个独立于政府的、专业性的社会政绩评估机构来解决这个问题,目前的关键在于让群众参与评估,培育民间独立的“第三方”进行评估,包括独立的民意调查机构,大学科研机构和媒体,由不同利益群体组成的独立评估委员会等。用法律规定它们的权力和责任,并保障其经费来源独立和运作独立。这样可以比较客观地评估政府的绩效。

 三、借鉴外国经验,推进我国政府绩

 效评估主体多元化要切实抓好我国政府的绩效评估,增强政府绩效评估的客观性、准确性和权威性,就必须借鉴国外经验,从我国的实际出发,促进我国政府绩效评估的主体多元化,建立健全政府绩效评估

 主体体系。要推进我国政府绩效评估主体的多元化,首先就要加强政府自身的内部管理和素质,提高政府自我评估的质量。在进行自我评估过程中,首先成立一个尽可能代表组织的专门小组。专门小组应包括不同部门和层级的人员,确保其提供尽可能准确和详细的组织内部信息,按照科学的评价指标体系对个人和组织进行绩效评估。同时应把政府内部评估由上及下和由下及上结合起来,拓展绩效评估的政府层级,上至中央政府,下至乡镇都要普遍开展政府绩效评估。各级政府都要切实加强绩效管理,把绩效评估作为新的政府管理方式加以大力推广,把绩效评估作为一项职能活动,经常性地开展评估工作。

 其次,发挥社会公众的评估监督作用。要把评估的主动权、评估结果的使用监督权还给人民,积极鼓励公众自我组织起来,支持公民团体参与评估活动。加强政府和公众的交流,保证政府为公众提供可靠、适当的信息、帮助和支持,以提高其评估的积极性和科学性。

 再次,发挥社会专业评估机构的作用。利用专业评估机构对政府绩效进行评估,往往比较准确、客观、公正。对我国来说,专业评估人员较少的各级政府、各级人大可以通过委托专业评估机构对同级政府及其部门的绩效进行评估,来加强政府管理和人大监督的实效。2005年12月18日,我国第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构在兰州大学成立,这意味着我国开始有了独立的、专门的民间政府绩效评估机构,意味着社会开始更加积极、主动地参与对地方政府绩效的评估,参与地方的发展。

 第四,加强媒体的舆论监督。大众传媒是表达公众自身意愿和要求的窗口,同时大众传媒也是向公众传达政府意愿的“传声筒”。在西方国家,大众传媒的权力相对较大,甚至有人把它称作是与立法权力、行政权力、司法权力相并列的第四种权力”,新闻记者甚至被称为“无冕之王”。正是由于大众传媒广泛的影响力,所以应发挥其在政府绩效评估中的重要作用。同时,大众传媒具有独特的新闻监督作用,对不利于国计民生、不符合公众利益的政府行为揭露曝光,能够对政府部门的评估起督促作用,达到扬“善”避“恶”的效果。政府的所有考核内容通过媒体对社会公开,由媒体进行全方位的跟踪与监督,能减少考核和评价过程中的不透明度,让所有的体系操作过程完全暴露在阳光之下。

 总之,政府作为最大的公共部门,应接受多种评估主体的评价,形成多层次政府绩效评估体系。在政府绩效评估体系的整合中,必须将政府内部绩效评估与社会评估结合起来,对政府绩效实施多角度、全方位的评估,以弥补政府内部评估的不足,保障绩效评估的公正、客观。