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政府绩效管理地方立法探析

2012年12月6日

  我国在政府绩效管理领域的立法缺失,已经成为阻碍政府绩效管理深入、有效开展的瓶颈。有鉴于此,哈尔滨市政府与国内有关专家在这方面开展合作研究,进行了大胆探索与创新,于20096月制定出台了国内首部地方性法规——《哈尔滨市政府绩效管理条例》,为本地的政府绩效管理活动步入法制化、规范化的轨道提供了法律保障。本文以该项立法为例,就地方政府绩效立法涉及的若干问题作粗浅分析,以期各方指教。

  一、地方政府绩效立法的必要性与可行性

  立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。然而,多年来国家和地方在政府绩效管理方面的立法基本处于空白状态。不少省、市靠发布政府绩效评估的意见与方案等文件加以推行,这种以文件推行的方式远未达到法制化的高度。由于缺乏相关法律、法规依据和保证,缺乏统一规划和指导,多数地方的政府绩效管理基本上处于自发状态,各地政府部门在绩效管理的内容和侧重点上差别很大,评估程序和方法都表现出很大的随意性。

  (一)地方政府绩效立法的必要性

  1.由政府内部发文上升为立法的必要性。探讨政府绩效管理是否有必要立法,实际上触碰到政府绩效管理应当“向内”还是应当“向外”的核心理念问题。所谓“向内”,是指为了保证政府自身所确定的目标的实现而考核,视野是朝向政府系统内部的,考核的重心是政府内部执行力。所谓“向外”,是指为了更好地回应公众对政府的要求,视野是朝向政府系统外部的,考核的重心是政府的服务效果。政府绩效管理的目的在于改进政府管理,提高行政效能,提升公共服务水平,促进科学发展。这一价值取向不是政府及其部门自身利益和意志的要求,而是公众利益和意志的要求,是一种国家意志要求。因此,它应当源自于立法。只有通过法的形式,把符合公众利益与意志的政府绩效目标、绩效标准、评估指标、评估程序以及评估结果运用加以确认和固定下来,才能真正实现基于绩效的管理。也就是说,政府该做什么,该怎样做,该做出什么样的效果,政府工作效果该由谁评价,评价出的问题改进了没有等等,要以充分反映公众利益和意志要求的法律规范作为评价尺度,不是以政府内部自定的标准作为评价尺度。

  2.地方立法先行试点的必要性。一般情况下,地方立法都要有上位法国家法律和行政法规作为依据,并不得和上位法抵触。那么,某些事项没有国家法律和行政法规依据,如政府绩效管理没有上位法依据,地方立法是否可以先行。对此,《中华人民共和国立法法》有明确的规定:“除必须由法律规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止”。因此,地方进行政府绩效立法有国家立法法的授权。地方在政府绩效管理方面进行创设性立法,可以为国家立法积累经验,提供借鉴,奠定基础。另外,从实践基础看,国内的政府绩效评估都是在地方自发而生,国家层面没有实践基础,暂无立法的可能性,因此,地方等待国家立法是不现实的,有必要先行立法。

  3.边实践边立法的必要性。相对于实践而言,立法在时机把握上可以分为后行性立法和先行性立法。后行性立法,是指先经过实践探索,然后把实践中总结的比较成熟的经验和规律上升为法律,加以固定化。先行性立法,是指在实践经验和规律还不够成熟或急需规范时,较快地制定出台法律法规,以尽早发挥立法的引导、教育和规范作用。从我国各地开展政府绩效管理的状况看,大多处于探索阶段,还没有成熟、成型的经验,甚至有些混乱。因此,亟待把国内外政府绩效管理领域公认的先进理念、体制、机制、标准、方法先以立法的形式制度化,明确价值取向,形成导向和行为准则,然后再通过法规的实施加以完善。

  (二)地方政府绩效立法的可行性

  一是政府绩效立法具有明确的中央精神依据。我国的政府绩效管理虽然没有上位法,但是有中共中央文件精神作为重要根据。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出,要推行政府绩效管理和行政问责制度,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。这是构建我国政府绩效管理法律制度的有力根据。

二是政府绩效立法具有丰富的地方实践依据。目前,约有三分之一以上的省(区、市)不同程度地探索开展了政府绩效评估工作。政府绩效评估理念得到普遍认同,良好的评估环境正在形成;绩效评估方式渐趋科学化,评估手段趋于多样化;多元主体参与政府绩效评估,公民评议趋于程序化和规范化。我国各地政府开始总结经验教训,不断探索适合自身特点的绩效评估模式。这些都是政府绩效管理立法的实践基础。

三是政府绩效立法具有成熟的国外经验借鉴。许多西方发达国家都以国家立法的形式,规定了严格的绩效评估程序和方法。19937月,美国颁布的《政府绩效与结果法》规定联邦政府“每个机构应提交年度绩效规划和报告”,财政预算与政府绩效挂钩。英国1997年颁布的《地方政府法》也规定,地方政府必须实行最佳绩效评价制度,各部门每年都要进行绩效评估工作,要有专门的机构和人员及固定的程序。1997年澳大利亚议会通过了新的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》等法律,进一步完善政府部门绩效的责任管理机制,使结果导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化。日本也于2002年出台了《政府政策评价法》。外国政府绩效立法与立法后实施的经验与教训,为我国开展政府绩效管理立法提供了有益的借鉴。

  所以,就我国政府绩效管理立法而言,立法时机已经基本成熟,在具备条件的地方率先进行探索是可行的,也是能够取得突破性进展的。

  二、政府绩效立法的模式选择与定位

  立法模式是指立法的规格、角度、主体等关键要素所构成的特色。地方政府绩效立法的模式选择涉及到以下几个关键问题。

  1.角度选择:立绩效评估法还是绩效管理法。从更广泛的视角看,政府绩效管理是由不同的环节和要素构成的一个动态过程,其目的在于提高政府绩效。在不同国家和不同组织,绩效管理的环节和要素是不同的,但基本环节可归纳为绩效目标制定、绩效评估、绩效改进三个接续的过程。政府绩效评估只是政府绩效管理链条中的一个环节。政府绩效评估的制度化、规范化,必须与政府绩效管理这个系统相衔接和配套,不能将绩效评估同绩效目标制定、绩效改进割裂开来。就是说,在政府绩效管理法律制度已经建立的前提下,可以根据需要再制定政府绩效评估规定,对其程序进一步细化和完善。如果在政府绩效管理全无法律依据的情况下单独进行政府绩效评估的立法,则是不适宜的。所建立的绩效评估制度将难以发挥持续改进和提高政府绩效的作用,甚至会在为什么评估、评估什么、如何评估、评估结果如何使用等关键环节出现问题。因此,在该领域立法空白的情况下,首先应当从制度的总体框架构建着眼,制定政府绩效管理法规。

  2.规格定位:立地方性法规还是地方政府规章。地方性法规与地方政府规章都是我国社会主义法律体系的重要组成部分,但是其规格、位阶是不同的。根据我国《立法法》的规定,较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。显然,在立法规格上地方性法规高于地方政府规章。那么,对于一个有立法权的较大的市来说,是制定政府绩效管理地方性法规还是地方政府规章,实践中一直存在分歧。主张制定地方政府规章的理由是,我国《立法法》为地方政府规章规定了范围:一是可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章;二是对属于本行政区域的具体行政管理事项可以制度规章。主张制定地方性法规的理由恰恰也是国家立法法的该项规定,认为政府绩效管理立法既不是为执行法律、行政法规、地方性法规的需要,也不属于本行政区域的具体行政管理事项的立法。分歧的焦点在于政府绩效管理是不是本级政府在辖区内的具体行政管理事项。笔者认为,从性质上看,政府绩效管理制度是对政府工作好坏的评价、监督制度。公众可以依法通过政府绩效评估来监督政府,使政府机关不仅对上级机关负责,更重要地是对公民负责,形成上级自上而下的监督和公民自下而上的监督相结合的绩效推动机制。所以,对这一监督制度的构建,由被监督者立监督自己的法,即由政府自行制定规章或规范性文件显然有一定局限性。地方政府规章由于制度层次性方面的欠缺,容易受到非制度性因素的影响,而应当通过立法机关的运作,让监督者立法,通过制定地方性法规使立法的内容和程序体现公众意志,符合公众利益和愿望,增强政府绩效管理法规的权威性和可信赖性。

 3.推进模式:自上而下还是自下而上。从实际状况看,政府绩效管理制度的推行有三种模式:一是自上而下的,制度的实施主体是上级机关,由上级机关对下级机关强力推行政府绩效评估。上级机关内设的非独立的绩效评估办事机构具体负责操作。国内多数已开展政府绩效评估的地方大多是这种模式。二是自下而上的,制度的实施主体是独立的第三方评估机构。如兰州大学政府绩效评估中心、零点研究咨询集团等机构接受委托或未受委托而独立开展的政府绩效评估或民意调查即属于此种类型。三是混合型,即自上而下与自下而上相结合的。其运作特点是以上级机关评估为主导,辅之以对外委托社会独立机构调查或评估。笔者认为,地方政府在现阶段采取第三种模式是实事求是、符合现行体制状况的。我国宪法和地方政府组织法规定,“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。”“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作”。因此,上级行政机关对下级行政机关推行政府绩效管理就是其重要的领导方式之一,这与其他国家推行政府绩效管理的体制机制有很大区别,是符合中国国情的。但是,为了体现政府绩效管理的公众满意导向,实现政府绩效评估的客观、公正,增强其可信度,应当在立法中明确规定政府评估机构委托社会独立机构进行评估的制度,甚至对社会第三方评估机构未受委托独立开展政府绩效评估作出规定。这样就可以形成自上而下和自下而上相结合,也就是内外结合的政府绩效管理模式。

  三、哈尔滨市政府绩效管理法律制度设计与创新

  《哈尔滨市政府绩效管理条例》作为国内首部政府绩效管理立法,其本身即具有创新意义。条例共设748条,明确了哈尔滨市政府绩效管理的宗旨、基本原则、适用范围、绩效管理机构职责。特别是关于绩效计划、绩效诊断、绩效申诉、绩效问责等方面的制度,均属于创新性制度设计。这种制度设计,通过流程开放、公众参与和注重沟通,使绩效评估的功能真正具有了管理咨询与诊断功能,实现了对传统的政府系统内部层级考核功能的扩展,有利于推进自我绩效评估,有利于推进政府管理的科学化。创新性制度主要有以下几点:

  1.建立了绩效计划制度。条例专设一章,对绩效计划作了规定。这里规定的绩效计划既包含中长期计划,也包含年度计划。建立绩效计划制度,有助于政府及其部门有效地保持正确的方向和政策的连续性,保证政府部门既重显绩又重潜绩,为完成长期目标而付出持续不断的努力,即使是负责人更换也不会有太大影响;有助于统筹考虑达到绩效目标所需的资源配置、投入和实现目标的途径,以及实现绩效目标的过程、手段是否合理、高效。为了节省行政成本,条例并未对绩效计划的形式作硬性规定,鼓励政府在制订经济社会发展五年计划时结合确定政府绩效中长期计划的内容,而不必非要单搞一个中长期计划。制定年度绩效计划也可以结合多年形成的制定年度工作计划的做法。

  2.扩大了公众参与政府绩效管理的范围与渠道。通常,公众参与政府绩效评估仅限于接受满意度调查。该条例在此基础上,通过设定“四公开”制度,为公众全过程参与政府绩效评估提供了便利。一是制定绩效计划应公开征求意见。政府及其部门制定绩效管理中长期计划和年度计划应当广泛听取社会公众意见和建议。二是经批准绩效计划应当向社会公布,接受社会公众监督。社会公众可以向绩效管理机构提出意见和建议,由绩效管理机构与有关政府部门沟通。三是政府绩效信息公开。条例规定,政府及其部门应当建立绩效管理公共信息互动平台,为公众参与政府绩效管理提供便利。四是政府绩效评估结果向社会公布。这些规定打造了透明政府的行为规则,为社会公众全过程参与政府绩效评估、监督政府工作提供了制度保障,有利于事先防范政绩工程,及时发现搞形式主义、做表面文章、制造虚假政绩等问题。

 3.建立了绩效诊断分析和反馈制度。绩效诊断分析和反馈制度是政府绩效管理的重要内容和环节。条例有7个条款对这方面内容作了规定,涉及到绩效管理的全过程,在条例中所占比重很大。建立绩效诊断分析和反馈制度,其目的在于真正、有效发挥绩效管理的诊断、监测功能,以使政府部门工作持续改进,从而避免将绩效评估沦为仅仅是机关、单位排名次发奖金的工具。

  4.对第三方评估作了探索性规定。第三方评估同政府内部开展的层级评估相比,具有相对的独立性、专业性和客观性。发展第三方评估,有利于促进政府内部层级评估的规范化、科学化。条例规定,绩效管理机构或者政府部门可以委托高等院校、科研机构或者社会中介组织等第三方对政府部门绩效进行评估。高等院校、科研机构或者社会中介组织等也可以在未受委托的情况下开展对政府部门的绩效进行评估。虽然条款不多,但为形式多样化、主体多元化的政府绩效评估提供了法律依据。这一探索性的规定,为鼓励和引导第三方评估机构参与政府绩效评估、促进第三方评估规范发展提供了基础。

  5.建立了权力机关监督政府绩效管理的制度。对政府履职的效能进行监督是人民代表大会及其常委会的职责和权力。条例规定,市和区、县(市)人民政府应当每年向同级人民代表大会或常委会报告对所属部门开展绩效评估的情况。虽然仅仅一条,但是意义重大,它为今后权力机关在某些方面组织政府绩效评估奠定了基础。同时,这一规定可以防止政府绩效评估在行政系统内部“因人而立、因人而废”,“朝令夕改”,保证了政府绩效管理的持续性和制度化。

  6.实现了绩效评估结果使用的多元化。绩效结果的科学运用是实现绩效管理的目的和价值取向。条例关于绩效评估结果使用的规定,不仅实现了在问责制度建设上的突破,而且拓展了绩效结果使用的范围与功能。政府部门的绩效评估结果将作为领导干部任免、职务升降和公务员年终奖励的重要依据,同时也是追究相关人员责任的重要依据,还是调整优化政府机构设置的科学依据。例如条例规定,绩效管理机构可以根据年度绩效评估情况,组织相关部门对涉及机构职能设置、权限分配、协调机制、经费投入、人员编制等事项提出改进建议。这一制度设计,有利于通过实施政府绩效评估,持续推进政府管理体制机制的改革与优化,具有深远的意义和作用。

  7.建立了绩效问责制度。条例规定,绩效评估结果,应当作为政府及部门负责人职务任免、升降和工作人员奖励、问责的重要依据。政府部门主要负责人和有关责任人被问责的,将单独或者合并采取责令限期整改、责令作出书面检查、通报批评、调整工作岗位、责令辞职、建议降职或者免职等七种方式追究责任。该条例同时规定了应当对政府及部门主要负责人和其他直接责任人给予行政处分的十种情形,如无正当理由未能按期完成上级机关确定由其承担的工作任务的;不正确执行上级机关依法作出的决策和部署,影响政府整体工作部署等的;本部门工作效率低下,服务质量差,群众反映强烈的等等。

  《哈尔滨市政府绩效管理条例》的颁布实施对于地方政府绩效管理的规范化、法制化是创新性的重大进展,具有开创性的价值和意义。但是,正因为是先行性立法,就不可避免存在某些立法缺陷,如有些制度设计可能不够成熟,可操作性还有待于实践检验;一些内容和流程过于原则,还需要制定实施细则等。为了进一步完善地方政府绩效管理制度,理论和实务工作者还有很长的路要走。

  (文章来源于绩效管理网,作者单位:哈尔滨市政府法制办公室副主任,哈尔滨 150016)