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加快推进政府绩效管理法治建设的对策建议

2016年10月27日

    党的十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”的总目标,旨在推进依法治国、依法执政、依法行政三位一体建设,实现法治国家、法治政府、法治社会的宏伟图景。加快推进政府绩效管理立法,做到依法管理,是推进依法行政的客观要求。政府绩效管理在中国的实践探索至今已逾十年,运行机制不断理顺,相关制度逐步完善,走出了一条具有中国特色的绩效管理发展之路。但随着绩效管理不断深入,一些深层次的问题逐步凸显:一是以印发红头文件的方式推行,绩效管理内容、范围、指标、标准均由政府确定,过程由政府主导,结果使用也由政府说了算,降低了绩效管理的权威性;二是缺乏法规依据和法制保证,绩效管理沦为一种运动式管理,绩效管理要素因人而异、朝令夕改,甚至因人而废,缺乏统一的规划和约束,削弱了绩效管理的规范性;三是缺乏绩效管理法制,导致绩效管理不能有效地促进各级政府及领导干部认真回应公众诉求,人民群众参与绩效管理的权利得不到持续有效的保障,群众对政府工作业绩的知情权、评价权、监督权得不到真正有效的落实。针对绩效管理这些问题,按照十八届四中全会精神要求,推进政府绩效管理立法,用法规形式对绩效管理的顶层设计进行固化,对绩效管理的各个环节、各项内容以及实施的方式、方法和步骤等作出明确规定,做到有法可依,有章可循,有利于减少政府绩效管理的随意性和盲目性,增强绩效管理工作的规范性、稳定性、持续性和可预期性,减少人为因素干扰。

    一、政府绩效管理立法的必要性与可行性

    实现政府绩效管理制度化是推进依法行政和建设法治国家的重要内容。当前我国政府绩效管理虽然没有上位法,但有中央文件精神作为重要依据。2006年,国务院深化行政管理体制改革,将推进绩效管理列入五项重点改革任务。党的十七届二中全会出台的《关于深化行政体制改革的意见》明确提出,要推行政府绩效管理和行政问责制度,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调,要“严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致”。这为推进政府绩效管理法制化提供了有力的政治依据。

    完善政府绩效管理立法是深化政府绩效管理实践的重要突破口。当前,政府绩效管理工作已在全国各省区市全面展开,中央部委和省市县等各级地方政府均建立以考核重点工作为主要内容的绩效评估机制,形成了各具特色的绩效管理模式。政府绩效管理在推进科学发展观落实、正确政绩观践行等方面发挥着非常重要的作用,积累了丰富经验。政府绩效评估理念得到政府及其公务员和广大社会公众的普遍认同,良好的绩效管理环境正在形成;绩效评估的方式方法渐趋成熟,评估指标不断完善,评估手段趋于多样化;公众评议趋于程序化和规范化。各地各部门开始总结经验,健全完善符合自身特点的绩效评估制度。这些都为国家推进政府绩效管理立法打下了良好的实践基础。

    吸收和借鉴国外经验有助于推进我国政府绩效管理法治建设。许多西方发达国家都已国家立法的形式制定了政府绩效管理法。1993年,美国颁布了《政府绩效与结果法》,规定联邦政府“每个机构应提交年度绩效规划和报告”,绩效结果与财政预算挂钩。1997年,英国颁布了《地方政府法》,规定地方政府每年必须实行最佳绩效评价制度,设有专门的机构和人员及固定的程序。同年,澳大利亚议会通过了新的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》等法律,建立了政府部门绩效责任管理机制。日本也于2002年出台了《政府政策评价法》,全面推进绩效管理。越是经济发达,效率高的国家,越重视绩效管理。基于不同的行政生态,我国虽不能简单移植国外政府绩效管理法律制度,但其立法的经验与教训,为我们提供了有益的借鉴。

    总之,从必要性和可行性来看,目前政府绩效管理立法时机已基本成熟,探索绩效管理立法,在全面推进依法治国大背景下,必将取得突破性进展,形成法治行政立法新品牌,创造国家法治建设新亮点。

    二、加快绩效管理立法的思想与推进模式

    1.实践先行,立法跟进。相对于实践而言,从立法时机把握上可以分为先行性立法和后行性立法。两种立法各有利弊:先行性立法先立法后实践,其优点是成本低,风险低,缺点是效率低、见效慢,是西方国家常用的立法模式;后行性立法是先实践,再立法,其优点是效率高,见效快,缺点是成本高,风险大,是我国常用模式。从全国各省市开展政府绩效管理的状况看,都是政府发文,先行实践,边试边完善,没有立法。国内政府绩效管理经过多年的探索,已积累了丰富经验,形成了较为一直的共识与模式。此时,立法及时跟进,将这些成功做法和成熟经验转化为法律规定,对破解当下政府绩效管理面临的困难和问题,实现政府绩效管理的规范化、法制化具有重要意义。

    2.群众参与,人大立法。政府绩效管理立法由谁来立,是行政法规还是政府规章?这是一个问题的两个方面。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作,根据宪法和法律并按照《行政法规制定程序条例》规定而制定的法规;政府规章是地方政府根据法律、行政法规和地区地方性法规拟订并经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定的法律规范。这二者都是我国法律体系的重要组成部分,但立法规格上行政法规高于政府规章。考虑到政府绩效管理是一种促进权利机关与执行机关、政府与公民、国家与社会良性互动的模式,需多方参与,形成内外监督相结合的绩效推动机制。对这一监督制度的构建,由被监督者政府来立监督自己的法,显然有局限性,而应通过人大立法,使立法内容体现公众一致,符合公众利益和愿望。但地方行政立法一般要有上位法—国家法律和行政法规作为依据。政府绩效管理无上位法依据,按照我国立法法规定,各省区市可以根据本地实际需要,可以先制定地方性行政法规。

    3.整体建构,虚实并重。立绩效评估法还是绩效管理法?政府绩效管理不是单一的绩效评估行为,而是由绩效计划、绩效评估、绩效改进等多个环节和要素构成的一个动态过程,绩效评估只是绩效管理链条中的一个环节。立法必须着眼政府绩效管理的全过程,构建一个完整的制度框架,单独进行政府绩效评估立法是不适宜的。因此,政府绩效管理立法应立足绩效管理的总框架,整体构建。同时,应坚持实体与程序并重。实体法确认职责、权利与义务;程序法保证方法与程序,两者相辅相成。没有实体性规定,程序性规定无从谈起;没有程序性规定,实体性规定就难以落实。政府绩效管理立法既要注重绩效管理机构的职责权限、评估参与者的权利义务等基本的实体性制度的构建,也要重视绩效计划制定、绩效评估实施、绩效管理方式方法和步骤等程序性制度的设计,构建完整的制度性框架。

    4.自上而下,统分结合。政府绩效管理立法是自上而下还是自下而上?从国家层面看,宜自下而上,地方立法先行,以地方立法推动中央立法,这也是我国立法实践中的常用方式。从我国实际来看,绩效管理工作总体上是自上而下,层层推进的。综合考虑立法权限等因素,建议绩效管理由国家人大立法,自上而下贯彻实施。从立法模式上看,有统一立法和分散立法,统一立法即通过一部专门法律来规定政府绩效管理的制度框架并统率绩效管理的各种法律规范;分散立法是由多部法律共同组成绩效管理法律体系。政府绩效管理立法建议采用统分结合的方式比较符合实际:一方面政府绩效管理急需一部相对统一的框架法,对绩效管理的原则性问题进行明确与规范;另一方面政府管理包括上级政府对下级政府、政府对本级工作部门、政府工作部门对下级政府工作部门以及针对某个重点工程项目的评估等多种类型,要通过一部专门法律对于所有的绩效管理类型加以规范,不符目前实际。可以先就前两种以较为成熟绩效管理类型进行立法,其余不太成熟的绩效管理类型等成熟后,可逐步进行分散立法。

    三、推进绩效管理立法的框架与创新路径

    政府绩效管理立法框架涉及立法宗旨、基本原则、绩效计划、绩效评估、绩效诊断、结果使用等内容。立足中国实际,借鉴国内外绩效管理法制建设经验,加速政府绩效管理立法可重点在以下几个方面创新:

    1.建立多元参与的绩效管理主体体系。绩效管理究竟由谁来当裁判员,是直接影响评估结果客观性和权威性的关键问题。绩效管理工作,要坚持党委领导、政府主导、社会公众多元参与,这样既能充分体现我国现行政治制度的基本特点,又符合政府绩效群众公认这一基本原则。党的领导是绩效评估工作最强有力的推进器。政府主导,就是由各级政府承担绩效评估工作的统筹规划与组织协调,并主动引导和接受社会公众对自身绩效进行评价。多元参与,就是打破了关门搞评估的做法,将评估的内容、标准、方法、程序等均予以公开,请人民群众当裁判员。要真正把人民群众满不满意作为评估政府绩效高低的根本标准,从制度上落实群众的参与权、表达权、监督权,确保绩效管理结果的信度和效度。

    2.建立科学合理的绩效管理指标体系框架。绩效管理立法要明确绩效指标体系构建框架的基本原则。在绩效指标体系设计过程中,要切实做到以下四点。一是要立足职能,突出重点。只评议政府法定职责应做之事,对政府不该管、管不了、也管不好的份外之事,坚决不纳入,解决政府越位、缺位、不到位的问题。同时,要着眼大局,把中央重大决策、重点工作、重点工程作为评价重点。二是要统筹兼顾,全面评估。破除把政府绩效与单纯的经济增长划等号的做法,按照中国特色社会主义建设五位一体的总体布局,把经济发展、社会建设有机统一起来,既评发展速度,又评可持续发展。三是以人为本,改善民生。坚持把涉及人民群众切身利益的问题作为评估的重要内容,增加指标数量,加大分值权重。四是因地制宜,分类指导。充分考虑各地区各部门的现实条件和原有基础,在指标内容和分值权重上区别对待,各有侧重,突出不同地区发展目标差异和全国布局的总体要求,有效避免一刀切和一把尺子量到底的问题。

    3.建立多样统一的绩效评估方法体系。评估方法选择是否恰当,直接影响评估结果的准确性和可靠性。绩效评估方法选择上,要根据评估主体的类型和评估指标的特点,做到因地制宜,多样统一。一是要定性评估和定量评估的有机结合。公众评议实行定性评估,重点分析规律、揭示本质;工作考核以定量考核评估为主,化抽象为具体,便于操作。二是短期评估与长期评估有机结合。评估中,既立足当前,又着眼未来。有些工作当前看很有成效,但将来不一定有成效,甚至是负成效。相反,有些工作目前难以看出成效,但将来的成效会很大。把短期评估与长远评估统一起来,鼓励大家多干打基础、利长远的事。三是考、评、议相结合。绩效评估由指标考核、公众评估和内部评议三部分组成。指标考核客观性强,重在考,严格按标准评分。公众评估主观性强,重在评,强调参评面的广泛性和代表性;内部评议专业性强,重在议,强调上下左右的互评互议,对一些专业性很强的指标,还组织专家评审,作出科学结论。

    4.建立奖优罚劣的绩效评估结果运用体系。政府绩效管理要发挥作用,用好用活评估结果是关键。在结果应用上,建议做到三个结合:一是将评估结果与加强和改进政府工作结合起来。改变重评比、轻诊断,重奖惩、轻改进的做法,年初及时向被评估单位反馈评估结果,提出改进意见,促进被评估单位持续改进工作。二是将评估结果与干部奖惩结合起来。按照奖、治庸、罚劣的原则,建立按实绩论奖惩的激励机制,把评估结果与干部的票子、面子、位子挂钩。对绩效先进单位给予表彰奖励;对不合格单位给予通报批评;对因工作严重失职、渎职造成重大损失或恶劣影响的,严格依法依规追究责任。三是将评估结果与财政预算结合起来。强化对公共财政支出的绩效考评,并根据评估结果,建议各级政府财政及时调整和优化重大预算项目支出的方向和结构,合理配置资源,增强绩效预算执行的刚性,提高财政资金的使用效益,实现绩效最优。

(作者:盛明科,闫胜跃。本文原载于《中国行政管理》2016年第9期)