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政府绩效信息透明度的标准构建与体验式评价

2016年08月16日

    学界认为我国政府绩效管理具有封闭性和神秘性的消极特征,不仅在政府系统内部,评估对象难以知晓评估细节,而且对社会公众来说难以知晓相关信息。[1][2]学界的反思指向了政府绩效管理过程中的信息公开透明问题,也就是政府绩效信息透明度。然而,政府绩效信息透明度的真实状况到底如何,尚缺乏系统的检测,其直接原因就是缺乏政府绩效信息透明度的评价标准,以及基于评价标准的实证检测。本文旨在探索性地建立政府绩效信息透明度的评价标准,并选取代表性的地方政府绩效管理案例进行测评,基于可靠的评价结论,提出政府绩效信息透明度改进对策。

    一、政府绩效信息透明度的标准构建

    (一)政府绩效信息透明度评价标准的理性思路

    政府绩效管理中的组织主体(领导机构和组织机构)、评估对象(政府组成部门和下级整体政府)和社会公众是政府绩效管理的三类主要活动者。根据政府绩效管理的政府内部和政府外部的不同场景和主体,可以将政府绩效信息透明度划分为内部透明度和外部透明度。政府绩效信息内部透明度主要指政府绩效管理的组织主体和评估对象之间的绩效信息沟通,其绩效信息公开和透明行为发生在政府系统内部;政府绩效信息外部透明度则是指政府部门,包括组织主体及其评估对象,向社会公众主动公开其掌握的绩效信息,使得社会公众对政府绩效管理运行及其绩效状况充分知情。

    本文主要从狭义的角度理解和使用政府绩效信息透明度的概念,专指政府绩效信息向社会公众公开透明的程度。关注绩效信息的公众透明度,具有更重大的理论价值,一方面,公众和政府之间的绩效信息不对称更严重,实现绩效信息的外部透明比内部透明更难;另一方面,政府绩效管理的最终目的是向公众负责,绩效信息外部透明度的公共价值和利益最大。

    1.政府绩效信息透明度的价值佐证

    透明是善治政府的题中之义,是公共治理和绩效治理的基本目标。政府绩效信息的公开透明,有助于促进政府行为及其结果向社会公众负责,有益于责任政府、服务型政府和透明政府的实现。

    首先,政府绩效信息的公开透明是政府履行公共责任的新型机制。政府的合法性源于政府承担了公众的受托责任并向公众负责,政府有义务向公众解释和证明其行为和结果的正当性。随着以绩效管理为代表的新公共管理改革深入,政府责任的重点转向关注结果,公共责任的重点转向绩效责任。向公众报告政府产出、结果和绩效方面的绩效信息成为政府履行公共责任的有效途径。

    其次,绩效信息的公开透明是保障公众在政府绩效管理中的知情权和监督权的前提。公众有权监督政府的行为和结果,公众也完全有权利对政府绩效管理运行及其绩效状况进行监督。知情是监督的基础和前提。[3]政府绩效管理运行所产生的绩效信息,反应了政府的行动目标、执行过程、评估结果、绩效改进等一系列政府行为、活动及结果,是公众知晓和监督政府的关键信息依据。政府绩效信息公开可以弥补公众的信息弱势地位,增进公众对政府行为和结果的知晓度和监督力度。

    再次,绩效信息的公开透明有助于提高公众参与政府绩效管理的水平。公民参与是政府绩效管理和绩效评估的基本原则。[4]掌握信息是公众具有参与能力的知识基础。绩效信息的公开透明,有助于公众学习政府绩效管理知识,知悉参与渠道和参与机会,培养公众的绩效管理认知、情感和态度等,为公众深度参与政府绩效管理奠定基础。

    2.政府绩效信息透明度评价的总体框架

    政府绩效信息透明度评价的前提是建立透明度的评价标准体系,包括评价维度、评价指标等。建立透明度评价标准体系可以明晰政府绩效信息透明度的内容主题和质量追求,依此,学界研究可以了解政府绩效管理实践中的绩效信息透明度状况,实践者也可以通过绩效信息透明度进行自我诊断、评估和改进。

    政府绩效信息透明度的评价标准应从内容和质量两个维度进行系统构建。政府绩效信息透明度的内容标准,主要规定政府应该公开哪些具体的绩效信息内容,以便社会公众充分知情和有效监督;绩效信息透明度的质量标准,主要回答相关绩效信息内容应公开到何种程度、何种方式才能让社会公众充分知情。内容标准可以看成是为实现政府绩效管理运行全过程透明而列出的绩效信息公开的内容清单;而质量标准则是每项绩效信息内容公开透明的程度刻度尺。透明度的内容标准和质量标准两者有机组合,形成了矩阵式的政府绩效信息透明度评价标准体系。

    (二)政府绩效信息透明度的内容标准

    政府绩效信息以全面反映和传播政府绩效管理运行过程和绩效状况为目的,绩效信息的公开透明须有内容上的质量规定性。我们可从制度信息和周期运行信息的公开透明两个维度进行考察。

    1.政府绩效管理制度信息的公开透明

    制定政府绩效管理制度并建立绩效管理的组织实施机构,是政府绩效管理运行的体制基础。制度信息向社会公众公开,可以增强公众对本地域政府绩效管理的制度感知和实践了解,让公众知晓其在政府绩效管理活动中的权利和参与机会。政府绩效管理制度信息公开的重点信息内容应包括两个方面,一是绩效管理正式法规和政策文件信息,这些正式文件是对绩效管理运行的制度设计和规范;二是绩效管理组织主体的信息,包括领导机构和组织机构的信息,他们是政府绩效管理的领导者和组织者,是正式绩效信息的主要生产者。其机构职责、成员构成和联系方式的公开,有助于公众明确获取绩效信息的责任主体和绩效信息需求的诉求渠道。

    2.政府绩效管理周期运行信息的公开透明

    政府绩效管理年度周期运行过程中所产出的信息可以作为政府绩效信息公开透明的关键内容。一个政府绩效管理周期内,主要的绩效管理阶段包括绩效计划、目标、评估和改进四个环节,这四个阶段所产生的正式绩效信息,分别回答了本年度政府绩效管理和评估如何开展,评估对象的年度绩效目标任务、绩效任务完成情况以及如何改进绩效,这些绩效信息内容与公众利益密切相关,是公众监督政府行为及其活动结果的依据。因此,绩效管理周期运行信息的公开内容主要应包括绩效计划信息、绩效目标信息、绩效评估结果信息和绩效改进信息。

    (三)政府绩效信息透明度的质量标准

    政府绩效信息透明度的质量评价标准主要有三个递进质量指标:政府绩效信息的可获得性、完整性和及时性,其中可获得性是评判信息完整性和及时性的前提。

    可获得性指社会公众依据相关渠道和程序可获取所需的政府绩效信息内容,通常作为绩效信息透明度的核心标准。公众获得绩效信息的前提需要政府公开各类绩效信息,可获得性也就成为检验政府绩效信息是否公开的测试剂。保障公众能获得绩效信息,需要政府通过信息传播的媒介、渠道向公众传递绩效信息,例如政府网站、政府公报、报纸等渠道进行公开传播。

    完整性是对公众所获得绩效信息内容的信息要素齐备性和信息量充分的评价。每项绩效信息必须通过信息载体及数据和文字传达沟通内容,以实现有效信息沟通。这要求绩效信息的载体文本完整,信息要素齐备和信息量充分,以便于公众全面和纵深理解政府绩效管理的运行及政府绩效状况。完整的绩效信息可提高绩效信息的可分析性、可理解性和说服力,是有效沟通的前提。

    及时性提供绩效信息透明度在时间维度的质量标准。根据信息公开及时与否,可将透明度划分为实时透明度和回顾型透明度,后者指信息的滞后公布。[5]任何信息都有生产、使用和消亡的生命周期,这要求及时将信息传播给信息需求者,供其决策判断使用,发挥信息的使用价值。绩效信息公开的及时性,强调政府绩效信息生产和公开的时间间隔要尽量短,及时反映和传递绩效管理运行的动态过程。及时公开绩效信息有助于公众实时监督政府绩效状况,并及时参与政府绩效管理活动。

    二、基于体验式评价的政府绩效信息透明度实践验证

    建构政府绩效信息透明度评价标准的目的和价值在于运用,也就是用评价标准对政府绩效信息透明度进行实证检测。本文依据透明度的评价标准,选择体验式的评价方法,选取56个地方政府绩效管理样本,对政府绩效信息透明度进行系统观察和检测,得出测评结果。

    (一)方法选择:体验式评价

    体验式评价是管理学领域中逐渐兴起的新型服务评价和诊断方法。从词义上讲,体验是指亲身经历。作为一种评价方法,体验式评价起源于服务管理领域,主要指评价者依据一定的评价标准,对服务产品和功能,通过消费和观察等参与方式收集信息,对服务效果和质量进行评价。一致性作为体验式评价的基本原则,其核心是服务产品的形象、功能与体验者的期望和标准相符。当体验者与服务的互动中获取知识或在感观上得到信息时,就会产生体验。[6] 因此,体验过程也是收集服务产品、功能的信息并进行比较和判断的过程,体验评价需要服务接受者的主动参与和服务消费,并在体验过程中将服务产品及其性能与体验者的预期标准进行比较,是否符合或适合是评价的心理机制。作为一种监测和控制服务质量有效方法,体验式评价具有评价真实、客观公正的优点,是诊断和评估服务质量有效工具。

    政府绩效信息的公开透明具有服务的属性和需要公众参与的特征,适合采用体验式评价。一方面,政府及其部门服务作为服务提供主体,以提供载荷绩效信息内容的文本作为服务产品,通过政府信息传播渠道的服务平台,面向不特定的社会大众提供信息服务。政府绩效信息公开服务,具有完备的服务要素和产品,具有服务的一般特性。另一方面,绩效信息透明离不开公众的参与。有效的透明度需要信息接受者能处理、消化和使用获得的相关信息。[7]政府公开绩效信息后,需要公众能积极获取相关信息,并依赖公众自身的认知能力和学习过程,再转化为公众对政府绩效管理和政府绩效状况的实质性知情,这与体验式评价的参与精神完全契合。

    政府信息公开的方式和公众获取政府绩效信息的渠道多种多样,对政府绩效信息公开透明的体验也可以采取多种方式进行。例如可以体验政府主动公开或依申请公开绩效信息的传播方式体验,体验政府网站、政府公报等不同政府信息公开渠道的绩效信息公开状况。基于政府网站和主动公开的政府绩效信息透明度体验评价具有明显的方法和价值优势。其一,政府主动公开绩效信息是实现政府绩效信息公众透明度的最佳方式。政府绩效信息公开关系涉及到不特定多数人的公共利益,绩效信息的受益对象和获得主体广泛,需要政府采取主动公开、大众传播的信息提供方式。而依申请公开信息属于一对一的信息传播,信息获取成本高,信息覆盖面小。其二,政府网站是政府主动公开绩效信息和公众获取绩效信息的最佳渠道。网民规模的壮大,使得通过互联网渠道提供政府服务,特别是信息服务,成为构建服务型政府的重要途径。《政府信息公开条例》也明确规定政府网站是重要的政府信息公开渠道。其三,基于网站网络平台的体验是一种基于电子政务和虚拟服务的信息获取体验,不与政府工作人员直接接触,具有研究的成本低,隐匿性较好,独立性强的优点。在公共管理领域中,也不乏通过网络渠道来评价政府服务的先验研究,例如,有研究者采用网络实地体验的方式,对我国城市政府的政务服务进行了系统评价,[8]对政府网站的绩效进行评价,[9]这些研究中网络体验评价方法给予本文有益参考。因此,本文从公众获取政府绩效信息的众多潜在渠道中,选择以网络渠道,特别是政府网站来体验评价政府绩效信息透明度。

    (二)样本选择:以三个层级地方政府为例

    地方政府是我国政府绩效管理实践的重点,也是本文观测政府绩效信息透明度的样本来源。2011年,国务院批准北京、杭州、深圳、吉林、福建、四川、广西和新疆等8个省区市政府开展整体性的政府绩效管理创新试点。这些试点案例启动较早、基础好,是我国政府绩效管理的先行者,因此本文首先选取这些试点案例为政府绩效信息透明度的体验评价样本。其次,根据研究者对地方政府绩效管理实践的关注,江西、辽宁、湖南、湖北、安徽、天津、山西、黑龙江、贵州、陕西、甘肃、青海等12个非国家试点的省政府也一直在开展政府绩效管理或目标管理的实践,这些省级政府也一并纳入为观测样本。再次,政府绩效管理和绩效评估在不同层级的地方政府之间具有自上而下的创新示范、目标分解和压力传导效应,一旦上级政府采纳了政府绩效管理和绩效评估的管理创新,下级政府也会主动和被动采纳政府绩效管理和绩效评估工具。因此,在上述20个省区市一级政府样本之下,本文还拟观测每个省、市政府之下有实施绩效管理的市级和县区级政府的绩效信息透明度状况。为了保证案例的可比性和典型性,本文在一级样本之下各选择一个有开展绩效管理或目标管理工作的市政府(省会城市)和区政府(省会城市驻地所在区)进行观测。根据上述的选案原则,本文最终选取了56个政府绩效管理案例,涵盖了省、市和区三级地方政府。在绩效管理实践的模式上涵盖了目标管理、绩效考评和综合考评等不同类型,观察样本具有较好的代表性。在绩效信息透明度的观测时间区间上,本文以各样本政府颁布绩效管理相关制度文件的年份起算,一直观测到2015年度。

    (三)体验过程:程序与步骤

    1.制定体验评价细则

    体验式评价的核心前提在于建立可操作的评价细则和评分标准。前文建构了绩效信息透明度的内容标准和质量标准,为体验式评价提供了评价框架、维度和指标的基本遵循。由于本文采取了网站信息获取体验的特殊内容和渠道,还需根据此建立情景化和具体化的体验评价细则。细化后的政府绩效信息透明度体验评价细则如表1所示。因为政府绩效管理制度具有相对稳定和固定的特点,故不观测制度信息的及时性。为了保证体验评分的客观性,主要对各项绩效信息内容的质量标准的有无、达标与否进行客观观察评分。

    表1 政府绩效信息透明度的体验评价细则(略)

    2. 确定网站及绩效信息检索方式

    政府网站是本文主要的政府绩效信息透明度体验平台,本文主要体验了如下可能会公开政府绩效信息的政府网站群,包括政府门户网站,政府信息公开网站,绩效管理和绩效评估专门网站,政府绩效管理工作组织领导机构的部门网站(如组织部、纪委监察等部门网站)等。此外,为了防止信息内容的搜寻遗漏,综合性的搜索引擎也被辅助用于信息检索。本文主要的体验方式包括绩效信息检索、保存和阅读,除了采用网站页面浏览阅读的方式获取信息,还主要采用标题词、关键词、主题词在上述网站网址中搜索相关绩效信息内容。

    3.选择和培训体验调查员

    本文选择两名公共管理专业的研究生作为体验员和调查员对样本地方政府的绩效信息透明度进行观察。实施调查前,对调查员做了模拟公众角色,绩效管理知识,透明度评价标准,评价细则,信息检索、保存和阅读,评分细则等方面的系统培训,保证体验者成为专业知识充足、信息获取和理解能力强,并且积极参与的最佳模拟公众。

    4.实施体验与建立观察数据库

    按照上述体验标准,体验调查员依次登录各个样本地方政府的网站群,逐一浏览、搜索、保存和阅读每个样本政府的历年绩效信息内容,并按照本文的体验评价细则进行评判赋值。为了确保测评过程的可信度,调查员先分别独立完成体验和评分过程,对于信息内容文本获得一致、评判一致的透明度评判结果予以采纳;而对于获得内容不一致的绩效信息及其评价,则通过再次检索、商讨评判的方式确定。将观察测评数据输入Excel以进行统计分析,共形成涵盖56个案例和16个评价指标,及每个政府样本历年绩效管理周期运行的面板数据库,共有3924个观察值。

    (四)评价结果:透明度状况显示

    通过对观察测评数据库的分析和挖掘,可以从内容、质量、总体样本和个案情况等多个角度掌握样本地方政府的绩效信息透明度现状。

    1. 政府绩效管理制度信息的透明度状况

    样本政府的绩效管理制度信息透明度的体验评价结果如表2所示。总体来看,样本政府的绩效管理法规政策文件和组织机构信息的透明度均不是特别理想,特别是市区级政府的绩效管理制度信息透明度最低。在绩效管理法规政策信息公开方面,仅有不到一半的观察案例可以获得相关的绩效管理和绩效评估的制度文件,多半地方政府尚不能获得相关的制度规定,特别是市级和区级政府案例获得绩效管理的政策文件较困难。

    政府绩效管理组织机构信息的透明度总体低于法规政策信息的透明度,仅有约三分之一的案例可以获得不同程度的关于绩效管理和评估组织实施机构职责、成员构成和联系渠道等信息,但完整公开上述信息的案例较少,仅占总案例数的8.9%,其余案例则缺失了上述某项信息要素,特别是组织成员构成和联系渠道的不公开较为普遍。

    从个案来看,杭州、深圳、广西、湖南、武汉等5个样本政府在四项制度信息公开透明度指标上得满分,是绩效管理制度信息公开的最佳案例。它们都建立了专门的绩效管理网站来披露绩效管理的相关信息,其法规政策文件、组织机构信息都非常全面。但是,也有29个样本不能获得绩效管理的制度信息,约占总体样本的一半。

    表2 政府绩效管理制度信息透明度的体验评价结果(略)

    2.政府绩效管理周期运行信息的透明度状况

    基于56个样本政府历年绩效管理周期运行和所有周期运行透明度评价指标简单加权平均而得来的周期运行信息透明度综合指数如图1所示,它从时间序列的角度客观描述了2001至2015年样本地方政府绩效信息透明度状况和演进。从图中可以看出以下总体趋势:第一,因为该透明度综合指数的标准值为1,而历年透明度综合指数得分在0.04-0.16之间,这反映出地方政府绩效信息透明度水平总体较低。第二,从纵向的时间序列变化上来看,地方政府绩效信息透明度总体处于不断提升的过程中,特别是以2008年为时间节点形成了前低后高两个显著的绩效信息透明度阶段,这与地方政府逐渐从目标管理到绩效管理的转型历程吻合,也与中央政府逐步重视政府绩效管理试点的力度契合,显示了向公众负责并向社会公开政府绩效信息是改革趋势。第三,该指数在2015年度出现陡降,而根据体验评价设计,2015年的透明度指标主要考察绩效运行信息公开的及时性,这反映出地方政府绩效信息公开的及时性不足,绩效管理周期运行的实时透明度不足,多为事后公开的回顾型透明度。

    图1 政府绩效管理周期运行的透明度状况(略)

    在四项运行信息透明度的内容指标上,呈现从绩效计划信息(对应指标的历年均值指数为0.16,下同)、绩效评估结果(0.13)、绩效目标(0.07)到绩效改进信息透明度(0.03)依次递减的趋势,并且前两者显著高于后两者,且在2008年以前很少有案例公开其绩效评估目标和绩效改进信息。从三项透明度的质量指标上来看,绩效信息内容的可获得性水平最高(0.13),其次是信息的完整性(0.11)和信息公开的及时性(0.08),显示地方政府在高阶的透明度质量评价指标上表现较差。

    从个案来看,杭州市是政府绩效管理周期运行信息透明度的最佳案例(0.87),其次是辽宁(0.59),甘肃(0.47)、西安市(0.41)、陕西省(0.39)、安徽省(0.39),其余案例的得分均较低,且有27个案例(主要以区级案例为主)除了绩效管理的少量新闻报道,不能获得任何实质性的周期运行信息,政府绩效管理运行封闭性和内部性特征较为明显。

    三、提升政府绩效信息透明度的战略思考

    (一)政府绩效信息透明度现状的评价结论

    第一,地方政府绩效信息透明度总体偏低。从内容标准到质量标准,从个案政府到样本总体,从单个政府绩效管理周期到绩效管理中长期运行等不同视角来看,地方政府绩效信息公开和透明的力度都还不足。绩效信息的不公开或公开不完整、不及时是实践的主流,严重阻碍了社会公众对政府绩效管理和对政府绩效状况的知情和监督,降低了政府绩效管理向公众负责的实现程度。

    第二,基层地方政府的绩效信息透明度最差。三个层级的样本政府中,省级政府的绩效信息综合透明度(0.44)高于市级政府(0.25)和区级政府(0.04),尤其是绝大多数区级政府绩效管理运行过程几乎处于黑箱状态。基层政府的活动和结果与区域公众的切身利益最直接相关,其最应及时公开绩效信息以向辖区社会公众负责。

    第三,缺乏固定和持久的政府绩效信息网络公开平台是政府绩效信息公开不足、透明度低的直接原因。观察显示,56个样本政府中只有8个政府有创建专门的政府绩效管理网站。统计也显示,有绩效管理专门网站的样本政府的综合绩效信息透明度(0.68)显著高于没有专门网站样本政府(0.16)。这反映出地方政府通过网站网络公开和传播绩效信息存在明显不足,也间接反映出地方政府绩效管理的组织管理能力和资源保障亟需改进。

    第四,政府绩效信息公开的原则和理念不够重视,缺乏绩效信息公开的制度保障。根据体验观察,只有11个样本政府在制度文件中明确提出了公开或透明的绩效管理原则,其他样本政府则缺乏绩效信息公开的制度承诺。统计显示,这11个样本政府的综合透明度(0.59)也显著高于没有公开透明承诺的样本政府(0.15)。这表明将绩效信息公开透明的纳入政府绩效管理的制度规定,可显著提升政府绩效信息透明度。

    (二)完善政府绩效信息透明度的政策建议

    第一,转变管理观念,把公开政府绩效信息作为政府的一项法定义务和职责。绩效信息的主动公开,首先需要政府转变绩效管理是政府内部管理,绩效信息是政府内部信息的观念意识。政府绩效信息的公开需要政府管理者充分认识到绩效信息公开的重要价值。政府绩效管理根本上是政府对公众负责的机制。责任的履行涉及解释或证明正在做什么,如何去做,做的怎么样,将要做什么。政府绩效管理及其所产生的绩效信息,具有政府履行公共责任所需的这些内容。履行责任离不开信息的报告,信息是负责的原始材料。政府绩效管理的领导者和组织者,应意识到绩效信息对社会公众的重大公共价值,认识到绩效信息公开对改善政府绩效管理工作的积极意义,以开放的心态、理念和行动,将绩效信息公开和透明作为政府绩效管理和绩效评估工作的基本准则。

    第二,明确政府绩效信息公开的责任主体及职责。政府是绩效管理工作的组织者、执行者,也是政府绩效信息的主要生产者和拥有者,是政府绩效信息公开的责任主体。在政府绩效管理中,组织主体作为政府绩效管理工作的领导机构和管理机构,如各级政府的绩效管理委员会或绩效办公室,应承担政府绩效信息公开的制度设计、平台建立和绩效信息持续供给的职责。政府绩效管理的组织机构应加强机构能力和制度建设,建设固定、专门的绩效信息公开渠道和平台,建立绩效信息公开的内容和质量标准,系统持续向社会公众提供绩效管理的制度信息,以及关于所有评估对象的周期运行绩效信息。对评估对象来说,也就是一级政府的组成部门以及次级整体政府,应通过本部门和本级政府的政府信息传播平台,及时地向社会公开本部门绩效管理周期运行信息,包括绩效目标、绩效执行进展情况、绩效评估结果、绩效改进举措等绩效信息以向服务对象负责。

    第三,建设以政府网站为核心的绩效信息公开平台。基于网络和网站的政府信息公开、存储、开发和利用,代表了未来政府信息服务发展的主要方向,也是政府与公众未来的信息交互模式。评价结论已表明专门的政府绩效管理网站对绩效信息透明度有着至关重要的影响。通过政府网站特别是专门绩效管理网站公开政府绩效信息,具有信息传播和存储成本低、信息受益面广、信息可溯性强和实时动态持续记录的特点,是实现高质量的政府绩效信息透明度的最佳公开渠道。

    第四,扩大政府绩效管理中公众参与的广度和深度,赋予公众绩效信息学习、使用和参与的机会。政府绩效的不断改进,需要更多的公众参与,而不是阻断和减少公众的参与,更不是将绩效信息与社会公众隔绝开来,形成政府和公众的绩效信息壁垒。政府绩效管理需要赋予公众更多参与权利和机会,增加公众的评价、建议和诉求在政府绩效管理和评估中的话语权,并给予公众充分的绩效信息搜寻和学习的渠道和机会,让公众因参与而搜寻和学习绩效信息,因充分的绩效信息知情而实现更好更有效的参与,并在学习和参与中实现政府绩效信息的高度透明。通过政府与公众在绩效管理中的良性互动和合作交流,公众既实现对政府的知情、透明和有效监督,政府也可获得公众的绩效信任。

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(作者:卓越,厦门大学公共事务学院教授、博士生导师;张红春,厦门大学公共事务学院博士研究生,厦门 361005。本文原载于《中国行政管理》2016年第7期)