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美国联邦政府高级公务员绩效考核体系及借鉴

2016年05月5日

  方振邦 侯纯辉 陈曦

摘  要:高级公务员作为重要的施政主体,直接关系到一国政府的治理能力。本文在介绍美国联邦政府高级公务员基本情况以及绩效考核依据的基础上,以考核内容、考核主体、考核周期、考核方法和考核结果应用为分析框架,对美国联邦政府高级公务员的绩效考核制度进行了详尽阐述,以期为我国的领导干部绩效考核提供经验借鉴。

摘  要:美国联邦政府 高级公务员 绩效考核体系

 

    公务员绩效考核是对公务员进行管理的基础,是提高公务员绩效水平和改善政府行政能力的必要条件。高级公务员作为公务员队伍的重要组成部分,其主要职责是指导本部门工作、管理和实施行动方案、监督下属工作并在一定程度上负责制定和执行政策。作为世界上较早实行公务员功绩考核制的国家之一,美国的公务员绩效考核体系日趋成熟与完善。探索美国高级公务员绩效考核的实际做法,对于完善我国领导干部的绩效评价体系具有重要的借鉴意义和参考价值。

    一、美国联邦政府高级公务员的基本情况

    美国国会1978年通过的《公务员改革法》(Civil Service Reform Act)中明确提出要建立高级公务员序列,实施单独管理。美国联邦政府公务员共分18个职等(GS-1至GS-18),其中GS-16、GS-17和GS-18这三个职等的公务员被划入到高级公务员(Senior Executive Service,SES)的范畴当中。截止到2013年9月,美国联邦政府的75个机构中共有7914名高级公务员。[1]在美国联邦政府高级公务员的管理体系中,有四种任命方式和两种职位类型,不同的任命方式决定了高级公务员能够填补的职位类型。四种任命方式包括:(1)职业任命(Career Appointments)。职业任命要求高级公务员是必须经过一套严格的择优选拔流程(Merit Staffing Process)选拔出来的,而且其资格能力必须通过专门成立的资格审查委员会(Qualifications Review Board)的认可,这类高级公务员通常被称为职业高级公务员(Career Members)。据统计,职业高级公务员人数占高级公务员总人数的90%。(2)非职业任命(Noncareer Appointments)。非职业任命是一种非竞争性的任命方式,由美国人事管理总署(Office of Personnel Management, OPM)根据具体情况做出任命决定。通过非职业任命方式产生的高级公务员人数不能超过所在机构高级公务员总人数的25%;在联邦政府层面来说,只有10%的职位空缺可以通过非职业任命的方式来填补。(3)有限期任命(Limited Term Appointments)。有限期任命通常是为了完成某项具体工作或项目而采取的任命方式,任期可根据工作的特点来调整,但不能超过三年。(4)紧急任命(Limited Emergency Appointments)。紧急任命是为了处理某些不可预期的、突发的状况而采取的任命方式,任期最长为18个月。两种职位类型包括职业保留职位(Career Reserved Positions)和一般职位(General Positions)。职业保留职位的设立是为了保持高级公务员队伍的稳定性和工作的延续性,确保公众对联邦政府的信任,而且职业保留职位的空缺必须由职业高级公务员填补。一般职位是指除了职业保留职位以外的职位,可以由非职业任命、有限期任命和紧急任命方式产生的高级公务员来填补。

    二、美国联邦政府高级公务员绩效考核的依据

    美国联邦政府高级公务员考核主要依据1978年出台的《公务员改革法》、1993年出台的《政府绩效与结果法案》(Government Performance Results Act of 1993)和2010年出台的《政府绩效与结果法案修正案》(Government Performance and Results Modernization Act of 2010)。这三项法案共同构成了美国联邦政府高级公务员绩效考核的重要基础和主要参考。《公务员改革法》除了规定要建立高级公务员队伍以外,还规定了联邦政府每个机构应该建立公务员考核体系,并将绩效考核结果将作为公务员培训、晋升、降级和薪酬等决策的依据。《政府绩效与结果法案》规定了各机构要通过提交战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告等方式来进一步对绩效进行管理,各机构公务员的考核也要在战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告的框架下展开。《政府绩效与结果法案修正案》规定各机构要设立绩效改进官(Performance Improvement Officer)对机构的绩效进行系统管理,其中包括对机构内部公务员的管理。2012年1月,美国人事管理总署与美国行政管理和预算局(Office of Management and Budget, OMB)联合推出了高级公务员的绩效考核系统(Basic SES Appraisal System)。该系统从绩效考核的内容、过程、标准等方面为各机构提供了一个标准化的框架来实施高级公务员的绩效管理,其目的在于通过富有效率的管理来实现组织的战略目标。

    三、美国联邦政府高级公务员的绩效考核体系

    经过多年的发展,美国联邦政府高级公务员已经形成了一套较为全面的绩效考核体系。本文在分析该体系时,运用笔者提出的绩效管理系统模型中的绩效考核五项关键决策这一分析框架,从考核内容、考核主体、考核周期、考核方法以及考核结果应用五个方面进行系统阐述。

    (一)考核内容

    美国联邦政府高级公务员的考核内容要在遵循人事管理总署与行政管理和预算局设计的统一框架的基础上体现所在机构的特点,力求达到共性和个性有效结合。具体来说,美国联邦政府高级公务员的考核内容分为五项关键要素(Critical Elements):(1)领导变革(Leading Change)。领导变革主要是从能否建立并实施体现组织使命、核心价值观、战略的组织愿景,能否准确预测和把握环境变化的情况并据此作出相应的调整等角度对高级公务员进行考核。(2)领导人员(Leading People)。其考核标准主要是能否设计并实施能最大限度地挖掘下属潜能的策略、确保下属绩效计划与组织使命、目标相一致等。(3)运营管理(Business Acumen)。运营管理主要考核的是高级公务员能否运用有效的管理工具与手段对财务、人力资源等进行管理,从而赢得公众的信任并推动组织使命的完成。(4)建立联盟(Building Coalitions)。其考核标准是能否与组织内外部的利益相关者(Stakeholders)建立良好的关系、获得足够支持等。(5)结果驱动(Results Driven)。结果驱动就是考核高级公务员是否完成了既定的目标与任务,尤其是与所在机构的使命、愿景和战略目标相关的、具体的工作。在确定考核内容后,各机构可根据实际为每个关键要素分配权重以体现重要程度,但必须遵循以下三条原则:第一,分配给结果驱动关键要素的权重不得低于20%;第二,分配给其他各关键要素的权重最低可以为5%;第三,分配给任何单一关键要素的权重不得高于分配给结果驱动要素的权重。

    (二)考核主体

    美国联邦政府高级公务员的考核在其所在机构内部完成,主要有两个考核主体:上级(Supervisor)和绩效审查委员会(Performance Review Boards)。上级主要是对高级公务员的绩效进行初步考核(Initial Summary Rating),并将考核结果反馈给被考核者。如果高级公务员对初步考核结果有异议,可以在将考核结果上交绩效审查委员会之前申请更高层次的审查(Higher Level Review)。更高层次的审查虽然一般不能改变初步考核的等级,但却可以向绩效审查委员会提出改变原来的考核等级的建议。为了保证绩效考核的一致性和客观性,各机构必须成立绩效审查委员会来对每一位高级公务员的初步考核结果进行必要的附加审查,并就其绩效考核的总体评级、津贴和薪酬调整等情况向委任高级公务员的领导提出书面建议,形成年度考核(Annual Summary Rating)结果。

    (三)考核周期

    美国联邦政府高级公务员绩效考核是对年度绩效情况作出的总体评价。各机构的考核周期一般从10月1日起至第二年的9月30日。另外,由于绩效结果无法在短时间体现出来,高级公务员考核系统还规定了90天的最短考核周期。如果已经掌握了足够多的资料,那么在达到最短绩效考核周期的要求后,各机构可以随时考核高级公务员的绩效。同时,由于新任职的高级公务员需要一定的时间了解和适应工作,高级公务员考核系统规定在职业高级公务员履新的120天内,不得对其进行绩效考核。此外,每个高级公务员必须在绩效考核周期内至少接受一次绩效回顾,并需被告知如何更好地执行绩效计划。

    (四)考核方法

    在对高级公务员关键要素进行考核的过程中主要采用行为锚定法(Behaviorally Anchored Rating Scales,BARS)。这种考核方法为每一个等级的绩效都界定了标准行为,在考核时比较简便易行。美国联邦政府高级公务员绩效考核系统给出了五个绩效等级:一级(不称职Unsatisfactory)、二级(基本称职Minimally Satisfactory)、三级(完全称职Fully Successful)、四级(非常称职Exceeds Fully Successful)、五级(杰出Outstanding),如表1所示(略)。

    考核主体在对高级公务员进行考核评价时需要将其表现与行为标准进行仔细对比,并确定每个关键要素的等级,并匹配相应的分值。其中,五级为5分,四级为4分,三级为3分,二级为2分,一级为0分。在计算高级公务员的考核总得分时,则按照以下方法:如果该高级公务员在某关键绩效要素被评为一级(不称职),则总体考核亦为一级(不称职)。如果没有任何关键要素被评为一级,则需要将每一关键要素的得分乘以分配给该要素的权重并加总,得出该高级公务员的初步考核总分。初步考核的总分需要按照如下规则转换为相对应的考核等级,475-500分对应五级,400-474分对应四级,300-399分对应三级,200-299分对应二级。。

    下面以某机构的某位高级公务员的初步考核为例进行说明,如表2所示(略)。该机构在领导变革、领导人员、运营管理和建立联盟这四个关键要素上的权重分配都是15%,在结果驱动这一关键要素上赋予40%的权重,以突出工作实绩的重要性。上级基于被考核者在绩效考核周期内的综合表现,对每一项关键要素进行了评价。该名被考核者在领导变革、建立联盟和结果驱动要素上被评定为四级(非常称职)、在领导人员要素上被评定为五级(杰出)、在运营管理要素上被评定为三级(完全称职),按照前述的换算规则,该高级公务员在五个关键要素的得分分别是4分、5分、3分、4分和4分,将初步要素得分与所匹配的权重相乘,得到每一项关键要素的初步得分,分别是60、75、45、60和160,将所有初步得分相加,得到初步考核得分400。再将初步考核得分与考核等级相对照,得出该名高级公务员的初步考核等级为四级(非常称职)。

    (五)考核结果应用

    高级公务员的绩效考核结果主要用于调整薪酬、授予奖励、确定培训需求以及调整职位等方面。在调整薪酬方面,各机构要建立起基于个人绩效表现和(或)对组织绩效的贡献程度的、符合自身特色的绩效薪酬体系。其中既有对基本工资的调整,也有一次性的绩效奖励。在授予奖励方面,与高级公务员绩效考核结果有关的奖项有两种:(1)总统奖(Presidential Rank Awards)。总统奖每年由美国总统签发给绩效表现优异、踏实勤奋、持续追求卓越以及拥有杰出领导力的高级公务员。总统奖分为杰出奖(Distinguished)和一等奖(Meritorious)。杰出奖获得者将得到其年薪35%的一次性奖励,一等奖获得者则会得到其年薪20%的一次性奖励。[2](2)绩效奖(Performance Awards)。绩效奖由各机构的绩效审查委员会向机构首长推荐,由机构首长决定获奖者。绩效奖的奖金一般介于年薪的5%到20%之间,具体数额由各机构根据年度预算来确定。在确定培训需求方面,各机构要以绩效考核结果为依据,分析高级公务员绩效不佳的问题及原因,并确定在哪些方面需要参加培训,并为高级公务员提供所需培训的资料和课程。在调整职位方面,如果高级公务员的绩效考核结果欠佳,相关机构必须采取以下措施:第一,重新安排、调动或解聘最终评级为一级的高级公务员;第二,解聘三年期间内至少两次最终评级低于三级(即两次二级或二级和一级各一次)的高级公务员;第三,解聘五年内两次最终评级为一级的高级公务员。如果被解聘的高级公务员对处理结果存有异议,可以以涉及非法歧视或考核程序不合理等理由向美国特别检察官委员会(Office of Special Counsel)提起申诉,并有权在解聘之日起的15日之内请求考绩制度保护委员会(Merit Systems Protection Board)举行非正式的听证会。

   四、启示与借鉴

    科学有效的绩效考核体系为美国联邦政府建设高效率、高素质的高级公务员队伍做出了卓越贡献,促进了美国的政治稳定和经济繁荣。当前,我国领导干部的绩效考核体系尚不健全,绩效考核结果有失客观,绩效考核效果欠佳,绩效考核定位不明,严重制约了公务员绩效考核的作用发挥和长效发展。[3]梳理和分析美国联邦政府高级公务员绩效考核方面的做法和经验,对于完善我国领导干部的绩效考核体系大有裨益。

    (一)强调工作实绩,突出结果导向

    美国联邦政府高级公务员的考核内容是业绩考核与能力考核的有机结合,既考核绩效实现过程中表现出的能力,也考核反映绩效结果的业绩,从而保证绩效考核内容的完整性。同时,通过科学分配考核内容中各要素的权重,突出了绩效结果在高级公务员考核中的核心地位。我国领导干部考核是对“德能勤绩廉”的综合性评价,内容比较全面,但过于笼统和抽象,且缺乏指标权重,不利于实践操作,[4]而且对工作实绩的强调不够充分,对“绩”的考核内容模糊不清,造成“实绩不实”的状况出现。因此,在设计考核内容时,可以借鉴美国联邦政府高级公务员绩效考核的做法,在强调全面性的同时突出实绩导向。

    (二)设计针对性的考核内容,力求考实考准

    美国联邦政府在考核高级公务员的绩效时,除了要包含高级公务员普遍应具备的各项能力之外,还要包括与其所在机构相关的内容。尤其在结果驱动要素(即业绩)中,高级公务员个人绩效目标的设定要以其所在机构的战略为基础,结合高级公务员的工作职责,确保组织的战略能够通过高级公务员的绩效目标落到实处。反观我国在领导干部考核中,往往缺少针对性的、个性化的绩效目标和绩效指标,领导干部的绩效和领导班子的绩效甚至整个部门或单位的绩效模糊不清,难以区分,[5]甚至出现不同单位的领导干部考核内容完全一致的情况,难以体现所在单位的部门特点以及绩效表现情况。因此,在设计绩效考核内容时,要从所在组织战略出发,结合个人工作职责与分工情况,制定有针对性的、能够体现差异化的绩效目标与考核指标。

    (三)选择标准明确的考核方法,追求简单有效

    美国联邦政府高级公务员运用行为锚定法来考核绩效,将不同等级的绩效表现区分得清楚明了,使考核者能够客观准确地对考核要素或指标进行打分。同时,在确定考核等级时也有清晰简便的计算方法,使考核结果的确定具备较高的科学性。相较而言,我国党政领导干部绩效考核的评价缺乏统一标准,确定考核结果的依据也比较模糊,指标的同质化程度较高,存在仅凭主观印象打分的情况,导致绩效考核结果不够准确客观。[6]因此,在选择考核方法时,要从科学有效、简便易行的原则出发,对指标考核的依据和标准作出明确界定,从而提高绩效结果的真实性和有效性。

    (四)广泛应用绩效考核结果,奖惩落实到位

    美国联邦政府高级公务员的绩效考核结果被广泛运用于调整薪酬、授予奖励、确定培训需求以及调整职位等多方面,既有多样化的奖励方式激励绩效优异者,又有专业化的培训改善绩效不佳的状况,管理手段和措施较为丰富。然而,我国领导干部考核结果在管理实践中却未曾得到有效的利用。由于考核结果没有作为干部奖惩和提拔任用的依据,考核与奖惩脱节,形成“两张皮”,[7]绩效考核的权威性和应有作用没有得到充分发挥。尤其在解决绩效不佳的问题上,管理手段还相对匮乏。因此,在改进绩效结果应用方面,要对考核结果进行深入分析和挖掘,针对不同的绩效考核结果予以区别对待。对于绩效优异的领导干部给予适宜奖励,充分发挥绩效考核的“指挥棒”作用。同时,对绩效不佳的领导干部制定并实施相应的改进措施和培训计划,以提升绩效水平。此外,要真正将绩效考核结果与职位调整联系起来,建立起以绩效考核结果为依据的干部“劣汰”机制,为建设高素质、高绩效的领导干部队伍提供坚实保障。

 

参考文献:

[1]http://www.opm.gov/policy-data-oversight/senior-executive-service/facts-figures/#url=
Demographics.

[2]Guidance for the FY 2013 Presidential Rank Awards Program,http://www.chcoc.gov/files/
guidance-pra-2013.pdf

[3]盛明科.公务员绩效考核的现实困境与出路——对湖南省TY县某局的微观考察[J].江西社会科学, 2012,02:237-240.

[4]陈芳, 鲁萌.“能力席位”视角下公务员绩效考核三级指标体系研究——以湖北省省直机关公务员为例[J].中国行政管理, 2013, 11:71-74.

[5]洪向华.当前党政领导干部绩效考核制度存在的问题及对策[J].中共中央党校学报,2011,03:41-44.

[6]方振邦,陈曦.竞争性选拔工作中的考试、考核、考察问题研究[J].公共管理与政策评论,2015,02: 55-62.

[7]杨春平,谢海燕,贾彦鹏.完善领导干部政绩考核机制 促进生态文明建设[J].宏观经济管理,2014,10: 15-17.

作者简介:方振邦,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,中国人民大学公共组织绩效管理研究中心主任。侯纯辉,中国人民大学公共管理学院博士研究生。陈曦,中国人民大学公共管理学院博士研究生。本文原载于《国家行政学院学报》2016年第02期。】