方振邦 冉景亮

摘  要：绩效管理是公务员管理领域的热点和难点。英国高级公务员绩效管理以“九宫格”为搭载平台，通过将绩效与领导潜力有效结合，构建了“激励相容”机制。英国绩效管理系统在内容、方法和结果应用三个方面构成一以贯之的理念，促进了公务员个人发展和政府绩效的提升。英国高级公务员绩效管理实践对我国干部队伍建设在选人用人机制建设、确立绩效管理导向、促进领导能力建设和通过绩效结果应用促进干部队伍建设等方面都有重要的启示。

关键词：英国；高级公务员；绩效管理；“激励相容”机制；九宫格；干部队伍

　   英国作为最早建立现代公务员制度的国家，在公务员管理方面有许多卓有成效的探索。英国公务员自上而下可分为12级，其中1至5级为高级公务员（Senior Civil Service，SCS），约占公务员总数的1%。高级公务员作为公务员队伍中的精英，是政府制定政策、履行职能的重要力量和行为主体，也是连接政务官和一般公务员的桥梁纽带。英国政府于1996年正式将高级公务员从公务员体系中独立出来进行管理，其目的是为了确保公务员队伍的相对稳定性、增加部门间的有效沟通、促进部门间的横向协作，从而更好地发挥高级公务员在公务员队伍建设中的领导作用。为了充分发挥绩效管理的价值导向作用和化战略为行动的管理功能，英国政府通过绩效管理系统的建设，搭建高级公务员队伍建设的系统平台，进行了高级公务员开发与管理的积极探索。英国高级公务员绩效管理实践对我国干部队伍建设提供了有益的借鉴和启示。

　   1  英国高级公务员绩效管理的机制设计

　   公民对政府服务水平的要求越来越高，这使政府对公务员的管理水平和公务员在公共服务中的尽力程度都有了越来越高的要求。与企业管理有“看不见的手”作为调节手段不同，政府与公民之间信息不对称现象普遍存在，并且公共管理领域缺乏市场竞争，绩效结果衡量也更多元和更复杂。在此情况下，政府却必须确定公务员哪些行为和结果是成功的、可接受的，哪些行为和结果是不可接受的。绩效管理因此成为公共管理领域最重要的问题之一。因传统控制导向的绩效管理的弊端日趋明显，如何设计出激励导向的绩效管理系统就成为公共管理领域的当务之急。绩效管理本身代表着一种系统的管理思想和管理观念,是指组织及其管理者在组织的使命、核心价值观的指引下，为达成愿景和战略目标而进行的绩效计划、绩效监控、绩效评价以及绩效反馈的循环过程，其目的是为了确保组织成员的工作行为和工作结果与组织期望的目标保持一致，通过持续提升个人、部门以及组织的绩效水平，最终实现组织的战略目标^[1]10。为了实现公共服务水平持续提升这一战略目标，政府需要将各项重要工作的有效推进与公务员内在潜力的有效激励充分结合起来，设计出高效的绩效管理系统。

　   机制设计理论为绩效管理系统的设计提供了理论指导。早在1960年，赫维茨（Hurwicz）教授就把机制设计视为一个信息交流系统,并作为制度分析的工具^[2]27-46，直到1972年他提出“激励相容”概念，解决了向参与者提供激励的问题，才使机制设计理论的有效应用具有了基础^[3]297-336。赫维茨提出的“激励相容”机制是指，如果在给定机制下如实报告自己的私人信息是参与者的占优策略均衡，那么这个机制就是激励相容的。1973年，他在《美国经济评论》上发表了《资源分配的机制设计理论》，探讨了在自由选择、自愿交换、信息不完全等决策条件下，对于任意给定的一个经济或社会目标，能否设计以及怎样设计出一个经济机制，使经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致^[4][5]，即每个参与者主观上追求个人利益时，客观上也同时达到了机制设计者既定的目标。不过在机制设计过程中，首先要确定可行机制集，然后明确用于预测参与者行为的均衡标准^[6]。机制设计理论探讨为了确立实现既定目标（福利最大化）的最优机制，这与绩效管理为了实现组织战略目标而有效管理工作任务与人员激励的基本原理是一致的。

　   英国政府以“绩效与潜力九宫格（9-box Performance and Potential Grid）”为搭载平台设计了高级公务员绩效管理体系。以九宫格为基础的绩效管理系统，是通过对高级公务员个人潜力的有效开发，来促进公共服务水平的持续提升，最终实现组织需要的绩效的持续提升与公务员个人潜力的有效开发同时实现。因此，这种以潜力维度为动力促进绩效结果的达成的绩效管理系统是一种“激励相容”的制度设计。其中，绩效维度重点考核政府组织任务和公务员个人岗位职责所规定的各项具体工作的完成情况，侧重于对高级公务员现实绩效的考核；潜力维度主要通过对以价值观为核心的领导潜力的考察来激发高级公务员积极开发自身潜力，促进潜力向现实能力有效转化，从而助推公共服务水平的持续提升。在具体实践中，英国高级公务员绩效管理系统在绩效和潜力两个维度上都分别设置高、中、低三个等级，这样两个维度就会交叉组合形成一个九个格子的矩阵，其中每个格子根据两个维度等级差异就会有不同的行为表现，并根据其特征进行了命名，如图1所示。

　   图1  绩效与潜力九宫格^[7]

　   2  英国高级公务员绩效评价的内容

　   作为英国公务员主管机构的英国内阁办公室，每年都要发布《高级公务员绩效管理指导手册》（Performance Management Arrangements for the Senior Civil Service），用以指导高级公务员绩效管理各项工作。该手册不仅关注高级公务员取得什么成果（What you achieve），还重视如何取得成果（How you achieve it）^[8]。取得什么成果，就是聚集政府需要完成的绩效目标，具体通过与各部门签订绩效协议，将绩效管理框架中战略目标转化为具体的投入、过程和产出业务目标，然后在此基础上制定个人绩效目标，即在程序上保障组织目标通过个人绩效目标落地；如何取得成果，则重在强调充分挖掘高级公务员个人潜力来实现个人绩效目标。英国高级公务员绩效评价所关注的这两个方面，与九宫格的两个维度在内在逻辑上是一致的。

　   2.1  工作业绩目标

　   工作业绩是英国高级公务员绩效考核的核心内容，是高级公务员履行职责、完成任务等情况的集中体现。英国高级公务员工作业绩目标具体分为业务表现（Business Delivery）、财务与效率（Finance/Efficiency）、人员与能力（People/Capability）和组织贡献（Corporate Contribution）四个方面。

　   第一，业务表现。业务表现是指高级公务员必须负责完成的、与自身职责相关的业务目标。任何与职责相关的业务目标都必须纳入考核内容，这样才能确保每项具体工作真正地落到实处。

　   第二，财务与效率。《公务员守则》（2010修订）规定所有的公务员都负有审慎管理公共资金的责任，同时还需确保资金的价值。为了提升效率，每个高级公务员都要承担严格控制成本并提供良好公共服务的责任，并形成控制预算和厉行节约的团队文化。在考核内容中加入对财务和效率方面的要求，能够驱使高级公务员采取严格的预算管理来实现纳税人价值的最大化。如果高级公务员没有个人预算方面的责任，也需要从如何帮助他人节约资金、提高效率的角度设置目标。

　   第三，人员与能力。高级公务员需要通过团队能力水平和下属承诺度的显著提高来展示其领导团队的能力。这个维度的绩效目标应该明确地指出高级公务员在促进下属个人发展和提升团队能力方面要做什么。

　   第四，组织贡献。组织贡献是英国高级公务员考核体系于2013-2014绩效年度最新引入的强制性目标，这类目标衡量的是高级公务员在其工作角色之外作出的整体性贡献，目的在于通过鼓励高级公务员在其团队之外建立工作联盟和提高跨团队知识共享，来提高公务员队伍的整体成效。

　   每个高级公务员的绩效目标体系都应该包括以上几个方面的内容。除此之外，指导手册还对诸如目标设置的SMART原则（具体性、可衡量性、可达成性、相关性和时限性）、团队成员敬业度等情况作出了细致规定。在管理实践中，上述四方面的绩效目标的制定主要是通过承接或分解部门或组织的绩效目标而获得的，并且，个人所有业绩目标都需要有利于组织目标的达成。表1所示的就是以某高级公务员在业务表现维度下的具体目标来诠释工作业绩目标的制定。

　   2.2 领导潜力

　   英国推行高级公务员的潜力评价，是为了更好地开发和利用人的潜能，做到唯才是举。领导潜力是高级公务员取得卓越绩效的潜在条件，也是各项用人决策的重要参考。在管理实践中，领导潜力从内在来看就是高级公务员的岗位胜任力，并可外显为工作实践中的领导力。在绩效管理过程中，领导力和胜任力具有内在一致性，领导力以胜任力为基础。因此，潜力评价可以通过领导力或胜任力评价来实现。胜任力框架（Competency Framework）主要是通过对公务员在管理过程中具体的有效行为和无效行为的评价，来判断其是否胜任特定岗位；而领导力模型（Leadership Model）则是描述领导者充分挖掘其胜任力，通过开展领导行为实现目标过程中所有需要的关键素质和行为。英国高级公务员的胜任力框架和领导力模型在结构和内容上都保持一致，两者均包含以价值观为核心的三个维度，价值观核心均包含诚实、正直、公正、客观等基本原则。胜任力框架的三个维度分别是设定方向（Set Direction）、管理人员（Engage People）与结果驱动（Deliver Results），而领导力模型更加强调通过领导行为达成绩效目标。胜任力框架和领导力模型的三个维度的主要内容如下：

　   第一，确定未来方向（Set Future Direction）。高级公务员需要描绘出一个令人信服的、能够激发承诺并付诸行动的愿景；在这个过程中，高级公务员必须明确战略，指明行动方向。

　   第二，有效管理并完成任务（Manage Effectively and Deliver Results）。高级公务员有责任去促进和支持自己的团队在所有业务计划中展现出卓越绩效；需要执行严格的财政约束管理，并鼓励采取创新的方式来实现这些承诺；需要确保服务过程中的团队协作，采用严格的项目管理纪律确保任务完成时间和预算；需要在个人、团队和组织三个层面树立起高绩效文化。

　   第三，人员管理与能力开发（Engage People and Develop Capability）。在这个变革时代，高级公务员需要善于利用下属和其他利益相关者的思想和力量；需要通过反馈和学习，创建一种持续改进组织的文化；需要鼓励和提供个人成长的机会，确保丰富的技能和经验得到妥善的开发和分配；需要发展自己的能力，并展示出自我意识、信心和毅力。

　   英国高级公务员绩效评价的内容，与九宫格的绩效与潜力两个维度相契合，从而保障了绩效管理系统基本设计理念与绩效评价体系的一致性。在评价内容确定之后，如何进行有效评价，以及通过评价结果的有效应用从而强化绩效系统的有效性，就显得很重要了。

　   3  英国高级公务员绩效评价的方法

　   内容的科学设计是绩效管理系统的基础，用科学的方法对相关内容进行准确的评价则是绩效管理系统有效运行的重要手段。英国高级公务员绩效评价的方法针对绩效和潜力两个维度分别设计了相应的评价方法。

　   3.1  绩效结果评价

　   英国高级公务员绩效管理实施的是目标管理，高级公务员绩效水平的高低主要是通过绩效目标达成情况来决定，对目标完成情况进行评价是绩效管理强调结果导向的重要体现。在绩效评价实践中，管理者会与任职者本人共同对其绩效目标完成情况进行详细审查和核对，确定绩效目标是否实现，并分析主客观原因；然后，任职者再写出自评报告；最后，管理者在与任职者充分沟通的基础上，通过将绩效信息与绩效目标要求进行严格对比，并结合目标达成的难度系数，给出每个绩效目标“达标（Met）、未达标（Not met）或优秀（Exceeded）”的等级评判，并写出正式的评价报告。在评估报告有争议时，任职者可以向管理者的上级提请评估复议，但要阐明理由和事实；如果发现评价报告确有不当，可与管理者商议重新修改评估报告。

　   为了更好地发挥绩效考核的鉴别作用，进而针对不同的绩效表现采取不同的管理措施，英国对高级公务员绩效评价结果实施了强制分布，即：将高级公务员的绩效等级划分为高绩效（Top）、达标（Achieving）和低绩效（Low）三个等级，绩效总分排在前25%的高级公务员为“高绩效”，排在中间65%的为“达标”，而排在最后10%的为“低绩效”。绩效结果的运用则与高级公务员获得的绩效等级关联。

　   3.2  领导潜力评价

　   领导潜力评价是通过对绩效目标完成的过程进行评价来判断高级公务员获得高绩效潜力的高低。在2013年“新公务员胜任力框架”中，将领导行为分为有效行为和无效行为，并通过高级公务员的行为表现来判断绩效潜力开发程度。该框架具体包括10项胜任力近50个行为指标。其中确定方向维度具体包括总揽全局、改变与提高、制定高效决策三项胜任力；管理人员包括领导与沟通、建立合作伙伴关系、培养全员能力三项胜任力；取得成果维度包括取得商业成果、实现资金价值、提供高质量服务、反应迅速四项胜任力。

　   内阁办公室通常将领导力评价标准分为A、B、C、D、E五个等级，每项评分最高20分，最低0分，各项能力得分累加起来就是其年度总得分。其中A级为最出色，总分需140分以上；B级为比较出色，总分需125分以上；C级为达标，总分需100分以上；D级为需要提升，总分在85分以上；E级则是无法胜任，总分60分以上。在管理实践中，通常认为得分在125分以上的高级公务员（A和B两个等级）都具有较高的发展潜力，通常属于优先晋升的群体；而低于100分者（C和D两个等级），则潜力较低，属于限制发展者。

　   通过对高级公务员的绩效目标达成情况和领导潜力两个维度实施评价，就可以分别得到两个维度的具体得分。然后将两个维度的得分按照“高、中、低”三个等级分别进行排序，就可以得到该高级公务员的绩效和潜力的特定组合，从而实现将每个高级公务员在九宫格中进行准确定位。各机构可以根据每一个格子的特点制定有针对性的管理措施，从而提高管理的针对性和有效性。按规定，英国各部门必须将其所有高级公务员关于九宫格的详细信息报告高级领导委员会（Senior Leadership Committee，SLC）[1]，以便促进相关信息被有效利用。

　   4  英国高级公务员绩效评价结果的应用

　   绩效评价结果的应用是激励导向绩效管理的重要环节，也是保障各项激励措施落地和确保绩效管理系统不至于“空转”的关键环节。英国高级公务员绩效评价结果主要应用在如下四个方面。

　   4.1  作为职位晋升的条件

　   对高级公务员的最大激励是岗位晋升和承担更大的责任。使用九宫格的主要目的之一就是寻找高潜力的人才，以便制定有针对性的措施，促进其潜力的充分开发，为更高级的领导岗位作好丰富的人才储备。领导力是一种惰性因素，不易在短期内获得大幅提升，通常需要在管理实践中经过长期历练，才能实现将领导潜力转化为绩效表现，最终造就一支优秀的高级领导人才队伍。总体上讲，在晋升时更看重高级公务员是否具有继续开发的潜力，职位续聘则更加关注其绩效表现。英国高级公务员队伍坚持以实绩为导向的用人、晋升机制，为领导队伍建设注入了强大的内在动力。具体来讲，通常是“当前绩效明星”会获得优先晋升机会，“高潜力者”经过培训开发和岗位调整承担更大的责任，而“卓越绩效者”也可根据其能力表现被安排到更重要的岗位上去。

　   4.2  作为职位聘任的基础

　   与任职者签订续聘合约也是一种认可激励。通常，如果任职者的绩效结果为“绩效表现卓越”，那么该高级公务员就一定会获得续聘机会。同时，绩效表现为“绩效完全达标”的高级公务员，也被确定为主要贡献者，通常也应获得续聘。但是对于绩效排名最低的10%高级公务员，管理者在与其签订续聘合同之前，通常需要根据其领导潜力，制定相应的改进措施，如果在规定时间内经过努力仍然没有达到组织规定的基本要求的高级公务员，就可能被降级或辞退。完善的淘汰机制，也是对付出努力的高级公务员的劳动和能力的认可和激励。

　   4.3  作为绩效调薪的依据

　   在薪酬调整方面，英国通过设立灵活的绩效奖金制度对绩效表现卓越的高级公务员予以奖励。在分配绩效奖金之前，上级领导需将高级公务员从高绩效到低绩效进行排序和分组，并填写一个绩效组别推荐表，连同相关的数据证明提交给负责绩效工资调整的委员会。而且，英国每年都会发布正式的文件(Government Evidence to the Senior Salaries Review Body on the Pay of the Senior Civil Service)对具体的薪酬调整策略进行规范。以2013年的发文为例，该文件就规定绩效薪酬奖励的对象限定于绩效表现评定在前25%的高级公务员，其奖励数额是其年薪的3.3%，而评定排在最后10%的高级公务员则没有任何绩效奖励。

　   4.4  作为领导力开发的向导

　   个人潜力的有效开发是个人职业发展的基础。英国依据九宫格所确定的个人绩效与领导潜力所反映的情况，制定有针对性的个人能力开发措施，通过有效的绩效评价，每个高级公务员在九宫格中都被划分为特定的类型，这为高级公务员的分类开发和使用提供了信息基础。例如，对于“高潜力者”，通常采取明确目标和加强培训，促进其在现有的岗位上获得更大的绩效表现和能力提升；对于“早期承诺者”，可能是入职时间过短或态度认识不足，一般通过导师传帮带和加强业务培训，促进其角色转变和实现其领导潜力的充分转化；高绩效低潜力的“绩效优秀者”已经成为一个领域的专家，除了鼓励其继续保持奉献精神之外，还可以鼓励其对其他员工开展培训，提升其他员工的绩效表现，以实现工作丰富化。总之，要求对所有9种类型的高级公务员，都应该建立与本部门实际紧密联系的开发计划，通过确保高级公务员个人潜力的有效开发来实现潜在领导力向现实领导力的有效转化，从而推动组织绩效目标的顺利实现。

　   5  借鉴与启示

　   英国高级公务员绩效管理体系坚持将绩效与领导力开发相结合的制度设计，通过有效激发高级公务员的内在动力，促进高级公务员的队伍建设和个人发展，从而实现公共服务水平的提升。我国领导干部管理正由传统经验管理向规范化和科学化转型，英国实践经验对我国干部队伍建设的探索和实践具有重要的借鉴和启示。

　   5.1  建立科学的选人用人机制

　   建立和完善科学有效的选人用人机制，促进大批优秀干部的涌现，是干部队伍建设的关键和核心。我国干部选人用人中，大量存在“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”的不良现象，而实干的“老实人”没有获得及时提升的现象也比较普遍。英国高级公务员管理实践则通过搭建平台，即坚持以实绩为基础的用人导向，同时注重高级公务员能力的持续提升，从而形成一种“让干得好的人有机会，干得不好的人有压力”的高绩效文化。可以说，英国高级公务员队伍建设重心是“赛马”而不是“相马”。“骏马能历险，犁田不如牛。坚车能载重，渡河不如舟。”要对领导干部“用当其时，用其所长”，就必须建立和完善我国干部队伍的选人用人机制。首先，应该把握用人出口，把在不同岗位中都有优秀表现、经过基层和艰苦地区考验的优秀干部选出来，充实到重要领导岗位上，形成以实绩取人的示范效应。其次，加强领导干部个人素质的培养，具体通过组织提供能力培训开发的平台和个人主动自学相结合的方式，保障具有强大公共服务动机的领导干部获得应有的发展机会。

　   5.2  强化组织绩效的基本导向

　   在领导干部选人用人机制建设中，很多人已经认识到需要强化实绩导向的重要性了，但是如何强化实绩导向还没有很好的办法。英国实践中，个人绩效目标主要来源于组织绩效目标的分解，强调个人绩效表现必须有利于组织服务水平的提升。我国公共部门目前推行的绩效评价系统，注重对领导干部“德、能、勤、绩、廉”的全面评价，更多是个人导向的评价，其中实绩评价也大量存在吃大锅饭的情况，没有将领导干部个人对组织公共服务目标的具体贡献衡量出来，因此常常出现“实绩不实”或“实绩偏软”的现象。因此，我国领导干部绩效评价的目标和指标也应该主要来源于对组织目标的承接与分解，实现领导干部个人绩效提升必须以组织绩效提升为基础和保障的良性机制。

　   5.3  规范和完善领导能力结构

　   我国领导干部的能力结构强调“德才兼备，以德为先”，与英国通过建立高级公务员的胜任力模型相比，在操作性上具有一定的差距。英国高级公务员胜任力模型强调了公务员的价值观是领导力的核心，任何公务员必须首先坚持诚实、正直、公正、客观等基本原则，然后才考察设定方向、管理人员和结果驱动三个方面领导能力的水平问题。在我国干部队伍建设中，也应该要求领导干部首先必须信念坚定、廉洁奉公、敢于担当，拥有为人民服务的成就动机，然后还要具有能在多重转型的复杂环境中带领广大干部群众解决现实问题的能力。对特别重要的领导岗位，应该开发胜任力模型，对领导能力进行准确界定，从而提升我国选人用人的科学化和标准化水平。

　  5.4  强化绩效考核结果的应用

　   英国高级公务员晋升时，将绩效考核结果作为基本的晋升条件。绩效考核结果是重要的效标，通过绩效考核结果的有效应用，促进干得好的干部能承担更大的责任和更艰巨的任务，是确保用人之风清正纯洁的重要手段。加强领导干部实绩的考核，并强化考核结果的应用，是高素质领导干部队伍建设的基本保障，用贤人则群贤毕至。实践是检验真理的标准，要承担更大的责任就必须经过艰苦的磨练，这是我国干部队伍建设的基本原则。目前，我国正在进行对县级以下的基层公务员在其职务之外开辟职级晋升通道的改革，要使这项改革措施得到切实的执行，让踏踏实实干事情的公务员获得晋升机会，就必须强化实绩考核和绩效考核结果应用的权重，否则，有可能导致腐败形式由“跑官”向“跑级”演化。

 

　   参考文献：

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　   【作者简介：方振邦，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学公共组织绩效管理研究中心主任。冉景亮，中国人民大学公共管理学院博士研究生。本文原载于《探索》2015年第06期。】