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干部竞争性选拔:发展历程、存在问题及解决对策

2016年01月1日

  方振邦 陈曦

[摘要] 竞争性选拔作为近年来中国特色社会主义干部人事制度改革的重要内容,在扩大选人用人视野、提高民主化程度等方面为深化干部人事制度改革作出了卓有成效的贡献。但随着实践的发展,竞争性选拔也暴露出了许多问题,在一定程度上阻碍了其自身优势的发挥。本文系统梳理了竞争性选拔的发展历程,深入剖析了竞争性选拔工作中存在的问题,并结合实际提出了相应的对策建议,以期对当前及未来竞争性选拔干部工作的改进与完善提供借鉴。

[关键词] 竞争性选拔;发展历程;人事制度

      一、竞争性选拔的发展历程

    竞争性选拔是党委(党组)及其组织(人事)部门按照公开的标准、规则和程序,组织人选自愿报名或推荐报名,并由人选在选拔过程中直接进行竞争,差额产生拟任人选和候选人选的选拔方式。竞争性选拔工作的发展,已经走过了30年的历程,经历了从无到有、从个别试点到全面铺开、从蓬勃发展到调整完善的过程。具体来说,竞争性选拔工作经历了以下几个阶段:

    (一)萌芽探索阶段(1985年—1998年)

    竞争性选拔发轫于1985年宁波市利用笔试和面试的方式公开选拔5个局级领导职位。随后,各地各部门开始了公开选拔的探索。1992年,中组部转发了吉林省委组织部《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副厅级领导干部情况的报告》[1],肯定了吉林省采用推荐与笔试面试相结合的做法。1994年,各地各部门为了解决领导干部选配和人员分流问题,引入了考试制度,并在机关内部普遍实行竞争上岗,成果显著。1998年7月,中组部、人事部联合颁布了《关于党政机关推行竞争上岗的意见》,要求在竞争上岗的过程中要引入考试环节,并重点测试履职要求的各项知识与能力。在这一阶段,竞争性选拔工作在探索中前进,得到初步发展。

    (二)集中开展阶段(1999年—2003年)

    1999年初,中组部下发《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》,并明确把考试纳入到公开选拔的程序中。2000年7月,中央批准下发的《深化干部人事制度改革纲要》明确提出,逐步推行公开选拔党政领导干部制度。1999年底,中央组织部、国家人事部联合下发《关于在地方政府机构改革中做好人员定岗分流工作的通知》,要求各地要积极推行竞争上岗。2002年,中央正式颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》,明确将公开选拔、竞争上岗纳入到党政领导干部选拔任用方式当中,且程序中必须包含统一考试环节。这一阶段,在中央出台的政策、条例的集中推动下,竞争性选拔工作开始得到各地各部门的广泛重视,并取得了长足发展,开展范围不断扩大、方法技术不断丰富、选拔作用不断凸显。

    (三)逐步规范阶段(2004年—2006年)

    2004年,中央办公厅正式印发了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《党政机关竞争上岗暂行规定》。这两个《暂行规定》在总结多年实践经验的基础上对公开选拔、竞争上岗的适用情形、程序、环节等进行了规定和要求,为竞争性选拔的常态化、规范化、制度化奠定了坚实基础。这一阶段,竞争性选拔工作在全国范围内形成了比较规范的政策依据、工作程序和制度框架体系,得到了社会的广泛认同。

    (四)整体推进阶段(2007年—2012年)

    竞争性选拔工作在这一阶段取得了丰硕的成果。各地各部门在《党政领导干部选拔任用工作条例》和两个《暂行规定》的指导下,结合实际创新出多种竞争性选拔方式,据不完全统计,全国共有14种竞争性选拔方式。这一阶段,竞争性选拔工作统筹规划、整体推进、全国一盘棋的工作格局初步形成。

    (五)调整完善阶段(2013年至今)

    随着这项工作的蓬勃发展,竞争性选拔在实践中也暴露出了许多问题。一些地方出现了“高分低能”、“会考不会干”、“一考定音”等情况,影响了竞争性选拔工作质量的提高。为了有效解决竞争性选拔工作中出现的诸多问题,中组部于2013年印发了《关于完善竞争性选拔干部方式的指导意见》,要求各地各部门要科学合理地确定竞争性选拔的职位、数量和范围,不能对竞争性选拔的频次和比例作硬性规定。2014年,中央颁布了新的《党政领导干部选拔任用工作条例》,对公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔方式的适用情形、基本程序等进行了明确规定。这一阶段,竞争性选拔工作在改进和调整的过程中继续完善。

    二、当前竞争性选拔干部工作中存在的主要问题

    (一)思想认识方面

    正确的思想认识是确保竞争性选拔干部工作顺利有序开展的首要前提。目前在思想认识上主要存在两个方面的问题:一方面是对竞争性选拔这一概念的理解模糊不清。由于没有统一的定义,广大干部群众对竞争性选拔的内涵、方式、地位等内容的理解还不充分,影响了竞争性选拔工作的扎实推进;另一个方面是对竞争性选拔干部工作的态度及认识还不到位。一些地区的领导干部将竞争性选拔视为“灵丹妙药”,将其作为选拔干部的唯一方式,甚至大搞“凡提必竞”[2],不仅伤害了实绩与能力突出但不善考试的干部的积极性,也会助长干部队伍不踏实工作、人浮于事的不良风气。

    (二)适用范围方面

    适用范围解决的是究竟在哪种情形下、哪些职位空缺时适合采用竞争性选拔的方式选出拟任人选和候选人选的问题。科学地界定适用范围是完善竞争性选拔干部方式的重要内容。但目前由于相关规定过于笼统甚至缺位,导致竞争性选拔在适用范围方面存在两个主要问题:一是对适用情形不了解,不知道何时应该使用竞争性选拔方式;二是选拔职位的确定缺乏明确的标准和制度规范、随意性大,在实际工作中出现根据领导个人喜好选取竞争性选拔职位和职位选取不科学等现象。

    (三)资格条件方面

    作为竞争性选拔的入口关,资格条件设置的科学与否会对该项工作的公平性、成本和质量等方面产生重要影响。从实践来看,各地各部门在资格条件设置方面存在以下问题:一是片面追求干部队伍的年轻化、知识化、专业化,搞“一刀切”,导致一些年龄较大、有丰富工作经验、第一学历非全日制本科或专业不对口的干部被排除在外;二是对报考人员的工作年限要求过低,不注重报考人员的工作经验积累,致使个别没有足够管理经验的干部走上领导岗位后难以适应工作要求;三是对报考频次或时间间隔的要求偏低,出现了一些整日忙于备考、连续参加竞争性选拔而忽视本职工作的“考试族”;四是存在根据内定人选情况设置资格条件,进行“萝卜招聘”的现象。

    (四)程序设计方面

    程序设计是否合理对竞争性选拔工作的最终效果好坏具有直接作用。考试(包括测试、测评)、考核、考察是贯穿竞争性选拔程序环节的三个核心要素,三者共同决定了竞争性选拔的质量。但在竞争性选拔的实际工作中有很多由于三者结合不紧密导致的问题,如因为重考试、轻考核考察而导致的“唯分取人”、“会考不会干”、“干考脱节”、“高分低能”、“干得好的考不好”、“会干考不好”等现象,严重地影响了竞争性选拔干部的质量和公信度。

    (五)方法技术方面

    应用于竞争性选拔各环节的方法技术是决定选拔质量的生命线,尤其是用于测试、测评相关能力和素质的方法技术。但是,目前测试手段不够科学规范,测评结果的可靠性和准确性尚显不足。[3]在考试试题的命制方面,很多地区都没有按照“干什么、考什么”的要求,以所选拔职位的特点来命制试题,无法有效地检验履行岗位职责所需要的能力素质;在测评的方法技术方面,有些地方在选择考试测评的方法技术时过于单一,难以全面准确了解和真实反映领导干部的各方面情况。而有些地方则盲目求新求变,在条件不成熟的情况下引入各种新的测评手段,对如何把传统的测评方式和新的技术进行科学组合和有效衔接、避免新技术新方法产生负面影响等问题,还缺乏充分研究和论证,没有真正形成方法技术的有效协同。

    (六)后续管理方面

    最终人选的确定并不是竞争性选拔工作的终点。但大多数地区仍然没有建立起强有力的后续管理机制,忽视了对上岗干部的岗前培训、跟踪管理和对落选人员的关怀和沟通,出现了重选拔轻管理、重约束轻激励、重使用轻培养等一系列问题。[4]具体来说,后续管理方面存在两个问题:第一,部分干部对新情况不能及时适应,进入角色缓慢、迟迟打不开工作局面或个人能力无法施展,出现“水土不服”的情况。第二,一些入围考察但未能上岗干部的心态、思想容易产生较大的波动,工作积极性降低,出现影响本职工作甚至工作氛围的情况。

    (七)成本效益方面

    竞争性选拔消耗时间长、投入人力多、成本过高的问题比较突出,而这一问题也使目前的竞争性选拔工作的开展饱受争议。在时间安排上,开展一次竞争性选拔所需时间往往长达数月之久;在人力投入上,组织部门需要投入大量的人力从事组织、考试、考察、监督等工作,而应试者由于时间跨度比较长,也往往觉得身心疲惫,不能安心工作;在财力投入上,发布公告、命制试题、安排场地、阅卷、聘请面试考官和群众评委、人员考察等各个环节都涉及经费问题。

    三、改进与完善竞争性选拔方式的建议

    (一)提高广大干部群众对竞争性选拔的认识水平

    深刻的思想认识是推进工作的有力保障,各地各部门应高度重视宣传教育的作用,充分运用各种媒介手段和传播方式,增进干部群众对竞争性选拔工作的认识程度。第一,要深刻认识竞争性选拔。竞争性选拔是在公开的平台、公平的规则和公正的评判的基础上,采用适当的测试、测评方式,通过干部直接竞争来产生候选人选和拟任人选的选拔方式。第二,要正确看待竞争性选拔。同时,广大干部群众也要认识到竞争性选拔并不是完美的,其本身也存在诸多问题,通过竞争性选拔方式上岗的干部也并不都尽如人意。因此,不能将竞争性选拔视为万能的,要根据实际情况谨慎选择。

    (二)科学界定竞争性选拔的适用范围

    科学界定竞争性选拔的适用范围包括两个方面:明确适用情形和确定选拔职位范围。竞争性选拔并不是适用于所有情形,需要结合实际情况综合考虑。一般来讲,适宜进行竞争性选拔的情形主要包括:需要拓宽视野面向体制外吸纳优秀人才时;职位空缺但本地或本部门内无合适人选时(面向社会进行竞争性选拔);选拔专业性较强职位和紧缺专业职位的领导干部时[5];需要改善领导班子结构时;领导职位一次性空缺较多时;需要推进本地区或本部门内干部交流时;在本地区或本部门内有多个适合职位要求的人选时(面向内部进行竞争性选拔)。在竞争性选拔的具体实施过程中,各地各部门要因地制宜,科学合理选择竞争性选拔职位,对于结构性领导干部职位、专业性较强领导干部职位、急需紧缺领导干部职位、工青妇领导干部职位等可以适当提高竞争性选拔的比例。另外,各地各部门要根据自身的发展情况,合理确定选拔职位的正副职比例、关键重要职位和普通职位比例、部门或机构领导职位和内设机构领导职位比例,从而形成结构合理、比例适当的竞争性选拔职位体系。

    (三)合理设定资格条件

    1.分级、分类、分地区设定资格条件

    领导干部的职务级别、职位类型不同,对干部的能力和素质的要求就存在差异,因此,开展竞争性选拔工作时要根据所选拔职位的级别、类别等具体特点合理设定资格条件。此外,在设定资格条件时还需要考虑地区之间的差异。我国各个地区经济社会发展不平衡,对人才的需求不一样,对干部选拔的条件要求也不一样,所以各地在设定竞争性选拔的资格条件时,一定要充分考虑本地区的人才供给需求情况和经济社会发展趋势,合理设定资格条件。

    2.将年度考核结果作为资格条件,强化实绩导向

    干部的实绩代表干部本人在过去的职位上干得怎么样,有研究表明人过去的业绩水平能很好的预测他在未来职位上的业绩水平。因此,要将年度考核结果作为资格条件,强化实绩导向。这样就限定了只有干得好的人才有资格参加竞争性选拔,使他们更加注重工作业绩,把更多的精力投入到工作中来,而不是把心思更多的放在应对考试上,从而营造出踏实干事的良好氛围。

    3.对年龄限制不搞层层递减,对学历一般不提过高要求

    在设定资格条件时,一定要考虑到在特定区域内达到一定级别干部的实际年龄情况,切不可过度追求干部年轻化,对年龄硬性划线,把许多虽年龄偏大但经验丰富的干部排除在外,造成人力资源的极大浪费。因此,在设定资格条件时,除年龄结构需要外,一般对年龄限制不搞层层递减。而对于学历方面的要求必须围绕选拔职位的实际需求而定。

    4.合理设定资格条件中的选拔范围

    资格条件中选拔范围的设定主要集中在地域方面。在新颁布的《干部任用条例》中规定公开选拔县处级以下领导干部,一般不跨省(自治区、直辖市)进行。在竞争性选拔中,切不可随意放大或缩小地域范围,范围放大了,会打击本地干部的工作积极性;范围缩小了,有可能会选拔不出合适人选。因此,在设定地域范围时,组织人事部门事先要对当地的干部情况进行认真的调研分析,然后根据实际情况,合理确定选拔地域范围,当地能解决的就不再面向外地,如果当地确实没有合适人选或合格人才的,再面向外地。

    (四)设计体现考试、考核、考察相结合的选拔程序

    为了实现考试、考核、考察的有机结合,各地各部门在竞争性选拔程序的设计上可以采取以下做法:一是将平时考核、年度考核或者专项考核的结果作为参加竞争性选拔的资格条件,在资格条件设置中明确规定年度考核结果必须要达到什么等次以上才能报考,让干得好的人才能有资格参加考试,让干得好的人才能考得好;二是推行经历业绩评价方法,在程序设计上引入经历业绩评价环节,从参选干部的工作经历和工作业绩角度分析人岗匹配度,把经历业绩评价作为程序中一个遴选环节,把考核结果充分应用到选拔程序中来;三是在考察阶段要注重实绩分析,从考察对象的工作实绩角度分析其工作能力,判断人岗匹配度,从而加强对实绩考核结果的利用。

    (五)运用科学适当的方法技术测试能力和素质

    在测试试题的命制方面,需要做好以下两点:第一,要搞好职位分析,实行“一职一卷”[6],增强试题的针对性。应根据选拔职位和工作所需要的理论素养、知识水平、专业技能以及解决实际问题的能力等,“量身定制”考试测评内容[7],命题上要努力做到紧贴选拔职位的领导素质要求、紧贴选拔职位的专业能力要求、紧贴行业特点、紧贴地域实际情况。第二,优化试题结构,增强试题的有效性。在测评方法技术方面,不能盲目地追求工具的多和新,而要根据职位对能力素质的要求和方法技术的有效性、经济性来综合选择。

    (六)加强竞争性选拔的后续管理

    第一,要加大对上岗干部的培训和锻炼力度。采用多种方式,有计划、有针对性地对上岗干部开展岗前培训和上岗后培训,尤其要加强岗位专业培训,提高其业务能力。对缺乏基层工作经历的干部,可以采取到基层挂职锻炼的方式进行岗位锻炼,使他们了解基层实际,扎实工作根基。另外,应注重对新选拔干部的关心帮助,使他们尽快熟悉情况、了解岗位要求、明确工作方向、进入工作状态。第二,要关注入围考察而未上岗干部。应建立起同落选干部的沟通反馈机制,与他们深入谈心交心,了解他们的思想状况,做好相关政策、落选原因等问题的解释工作,让他们正确对待竞争,鼓励他们积极工作,激发其自信心和进取心,保证整个干部队伍的稳定向上。

    (七)提高效率、降低成本,实现竞争性选拔工作的简捷高效

    各地各部门在开展竞争性选拔工作时,可以采用以下三种方式解决竞争性选拔工作周期长、成本高的问题:第一,建立统分结合的联动选拔机制。省、市或市、县可协调一致,联动开展竞争性选拔工作选拔干部。在具体操作上可实行“五统五分”的工作方法:“五统”即统一组织领导、统一时间安排、统一程序要求、统一组织命题、统一发布公告和结果;“五分”为分别确定选拔职位和报名资格条件、分别组织报名和资格审查、分别组织笔试和面试、分别组织考察、分别决定任用。第二,建立标准程序库。可以通过建立标准程序库的方式使竞争性选拔的程序、环节、方法尽可能地统一规范,从而降低成本、缩短时间。第三,探索实施资格考试制度。各地可根据自身情况,试行以通用素质和基础知识为核心的资格考试制度,将考试结果作为一段时期内参与竞争性选拔的资格条件,从而实现降低考试组织、命题、监考、阅卷等环节成本的目的。

    [参考文献]

    [1]尹杰钦,蒋艳玲.新时期中国共产党提高选拔任用干部公信度的主要成就[J].当代世界与社会主义,2012(2).

    [2] 范锐平.把好干部育出来、选上来、用起来[J].求是,2013(19).

    [3] 段华洽.完善党政领导人才选拔任用机制的三个方向:制度化、民主化、科学化[J].中国行政管理,2011(3).

    [4]王文成.竞争性选拔的效率分析:基于交易成本的观点[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2014(2).

    [5]朱水成.对公选实践的理性反思[J].理论探讨,2007(2).

    [6]中共四川省委组织部课题组.完善竞争性选拔干部方法和机制问题拓展研究[J].党建研究,2012(2).

    [7]姜洁.选拔干部不可“唯分定人”[N].人民日报,2013-08-06.

    【作者简介:方振邦,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,中国人民大学公共组织绩效管理研究中心主任。陈曦,中国人民大学公共管理学院博士研究生。本文原载于《中国行政管理》2015年第12期。】