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电子化政府绩效评估系统的角色和功用初探

2015年11月20日

摘 要:电子化政府绩效评估系统在政务内外网中施用,具有人工难以企及的独特优势,既可在网络环境下与现实的评估主体分工合作,在网络世界中独立承担评估职责,也可作为评估客体——让系统评估系统成为可能。探讨这一虚拟的评估主体的设计原则、生成原理、适用空间和评估范围,以及它与现实的评估主体的关系和两者的分工与合作机制,并将其考察和评估的重点拓展至电子政务系统内相关的各种关系的运行状况,以及系统运作赖以支撑的各种行政体系要素的匹配程度,可以有效挖掘虚拟的评估主体的技术和革新的潜力,促使政府审视自身行为过程和立足于治理过程的变革。这对于政府质量提升和绩效改进以及电子政务健康发展至关重要。

关键词:电子化政府;绩效评估系统;网络环境  

 

    从办公自动化起步,追随或赶超全球电子政府构建以及电子政务建设等一浪高过一浪的发展热潮,各国政府逐渐投身于网络化社会并置身于数字化空间。在带给政府行政环境和管理方式诸多变化的同时,亦带动行政体系要素发生相应转变,并要求在网络世界中建立起新的政府内外部关系。在这个背景下,为全面促进政府质量的逐步提升和绩效的持续改进,政府必须充分发挥电子化政府绩效评估系统的独特功用,将政府和部门的电子政务网络和系统的角色和功用拓展至担当评估主体,作为评估客体和替代绩效管理的体系。鉴于替代绩效管理体系是其兼任存储载体、评估手段、评估主体和评估客体等多种角色的功用的集成,本文仅就电子化政府绩效评估系统作为评估主体和评估客体的角色及其功用作初步探讨。

    一、担当评估主体——由系统来评估

    电子化政府绩效评估系统是基于电子政务系统的政府绩效评估系统,是电子政务系统的一个子集。当初国家在规划电子政务服务领域时就已经把绩效评估系统的功用定位在依照设定的任务目标、工作标准和完成情况对政府各部门业务的绩效进行科学的测量和评估上。而我们考虑进一步拓展电子化政府绩效评估系统的角色和功用,这一方面是因为政府绩效评估工作渐趋繁重、数据日积月累以及成本持续攀升,亟需采用先进的技术手段和工具来改进绩效评估的方式、方法,另一方面是因为惟有作为电子政务系统子集的电子化政府绩效评估系统才有可能在政务内外网中施用并发挥其技术优势和行政效力,从而保证政府在任何时间、地点和情况下,都能对其内部管理和服务工作的绩效、政府部门利用电子政务系统处理日常业务的绩效、使用电子政务系统的管理人员和操作人员的绩效以及电子化政府绩效评估系统自身的绩效等进行实时、有效的跟踪评估和监控,从而帮助政府及时纠正工作偏差并持续提高工作效率。针对电子化政府绩效评估系统自身绩效进行的评估,实际上是电子化政府绩效评估系统把自己作为评估对象,即自己既是评估主体又是评估客体。

    1.共担评估主体——在网络环境下与现实的评估主体分工合作

    “‘网络环境下’不同于‘网络世界中’,但是包括‘网络世界中’。”在网络环境下,与电子化政府绩效评估系统共担评估主体之责的只能是与其所设计的各个虚拟的评估主体相对应的、现实世界中的相应的评估主体,谓之现实的评估主体。现实的评估主体和虚拟的评估主体具有同一性,表现在:二者有相同的本原,即其来源和存在的根据一致;二者相互依存、分工合作,以统一的、整体的角色示人和施用。

    首先,我们来看虚拟的评估主体的来源和存在根据。“‘虚拟’首先是指一种超越现实的创造性的思维活动。”这种思维方法现时之所以被广加运用且有生命力,一是因其来源于现实,建立在现实基础之上,二是因其能够“超越现实,以便更好地适应环境”。虚拟的评估主体是政府利用信息技术虚拟现实的评估主体的结果,具有虚拟性和现实性双重属性,即这种虚拟的评估主体虽然是信息技术设计的产物,离开硬件设施就无法存在,而且它设计的某些功能——如绩效指标库存储、绩效指标评分和存档、绩效结果合成和排序、历史数据纵向比对和分析、各组织部门间绩效结果横向比较等,在存储量、准确性、精确度以及运算速度方面有优于或超越现实的评估主体之处。但由于它的产生和发展以人们对现实的评估主体的责权利的科学认识为前提,是对现实的评估主体的认知和反映的成果,而“现实对于虚拟也有着重要的甚至是决定性的作用”,故本质上它仍然是现实的评估主体的物化形式,不能脱离现实的评估主体而存在,亦需依靠现实的评估主体的参与才能发挥效用。

    其次,我们来探究虚拟的评估主体与现实的评估主体的分工与合作机制。现实政府的绩效评估大多采取自我评估、上级评估、同级评估、下级评估、党的组织和权力机关评估、专业机构和业界专家评估以及社会公众评估等形式,或是由这些形式组合而成的多元化评估模式,网络环境下的政府的绩效评估也大抵如此。以政府机关为例,现实的评估主体的选择范围通常包括:上级领导、机关领导、分管领导、处室负责人、机关工作人员、下属单位、企事业单位和公众等。与之相对应,网络环境下的虚拟的评估主体的概念模型也同样包含与上述各个客观对象一一对应的各个要素,只不过后者已经经过抽象和重组发生了异化,变成了虚拟的上级领导、虚拟的机关领导、虚拟的分管领导等。由此,现实的评估主体和虚拟的评估主体成为分处在两个不同的、相对独立的世界——现实世界与网络世界中的相互映照的评估主体。连通这两个世界的通道口是电子化政府绩效评估系统的人机界面。人们可经此穿越两个世界,连通现实的评估主体和虚拟的评估主体,使二者以统一的、整体的角色协同发挥效用。受人的认识和技术发展的局限,我们还无法做到让虚拟的评估主体——系统与客观存在的现实的评估主体——人完全相符,实际上我们也绝对不想强求这一点。我们所要追求的是:根据人和系统的各自的条件和特点,合理分配人和系统各自承担的评估职责,并使人和系统相互协调、适应、配合,从而为政府营造出舒适和安全的绩效评估工作环境,使人和系统合作进行的评估的效用尽可能令政府和社会公众满意。为此,我们设计虚拟的评估主体的原则是:建立在其现实的原型之上且要超越原型(不追求二者的一致,但要尽可能利用技术优势),功能与现实的原型的职责相配合或搭配(各有分工、各司其职),程序依靠现实的原型的选择与决策得以执行。这其实就是协调虚拟的评估主体与现实的评估主体的关系并使之发挥作用的运作方式——二者的分工与合作机制。

    现实的评估主体和虚拟的评估主体“同时存在着差异性、同一性、对立性和统一性这四个方面的基本关系”,二者既相互影响又相互依存。只是二者之间的相互影响既有积极的也有消极的,相互依存关系既有强性的也有弱性的。为规避现实的评估主体对虚拟的评估主体的强力干涉和非法控制,也为了避免赋予虚拟的评估主体过多的权责使其承担本该由现实的评估主体所做的工作或现实的评估主体可以做得更好的工作等问题,政府应立足于网络环境并从现实世界的政府的工作流程、组织结构、管理制度、行为模式、行政权力等变革的可行性、有效性着手,在认清人和信息系统各自优势和劣势的前提下,科学安排和合理设计现实的评估主体的职责与虚拟的评估主体的功能,使二者在彼此独立的状态下相辅相成,共同承担起评估主体之责,从而将虚实冲突控制在一定的程度内,以技术规制规范和控制现实的评估主体的行为,实现虚实和谐与平衡发展。

    2.分担评估主体——在网络世界中独立承担评估主体职责

    让电子化政府绩效评估系统分担评估主体职责,意在充分挖掘信息系统及设备的技术潜力,使其在网络世界中代替人担负人无力或无法承担的部分评估任务——评估政府部门利用电子政务系统处理日常业务的绩效及使用电子政务系统的管理人员和操作人员的绩效。为了叙述方便,也为了与虚拟的评估主体相区别,本部分暂且将这种在网络世界中独立承担评估主体职责的电子化政府绩效评估系统称作智能的评估主体。当然,智能的评估主体也是虚拟的评估主体,只不过这个虚拟的评估主体可能没有现实的原型参照,而完全是人为虚构出来的一个自动化的评估主体。

    首先,我们来说明智能的评估主体适用的网络空间和评估范围。基于安全性、保密性考虑,各国政府普遍采取政务内外网之间物理隔离、政务外网与互联网之间逻辑隔离的安全模式。以政府机关为例,限于目前政务内外网物理隔离的网络环境状况,在政务内网上自我评估时,评估主体的选择范围只能在机关内部,可包括机关领导、分管领导、处室负责人和机关工作人员,评估范围只涉及整个机关及其各组成部门;在政务外网或专网上评估时,评估主体的选择范围可拓展至上级领导和下属单位及其工作人员,评估范围涵盖联入政务外网或专网的所有政府机关及其组成部门。可见,选择社会公众作为电子政务网络中的评估主体既不现实也不安全。针对电子政务系统而言,社会公众的作用空间仅限于互联网,评估范围仅涉及政府和部门的互联网站。鉴于电子化政府绩效评估系统适用的网络空间只限于电子政务网络(包括政务内网、外网或专网),故智能的评估主体的评估范围只涉及联入电子政务网络的政府机关及其组成部门的电子政务系统及使用系统进行工作的管理人员和操作人员。

    其次,我们来探讨智能的评估主体的生成和效用。设计智能的评估主体的目的是尽可能地对其所在的电子政务网络上的电子政务系统及其管理人员和操作人员的绩效进行自动化评估。为此,智能的评估主体的生成可采取以下技术路线:第一,调查研究系统及其数据结构、业务流程、政策和管理规定。包括深入剖析所处网络上的电子政务系统的建设情况,完整掌握其业务流程的范围边界、控制目标、主要涉及部门、主要监控位置和涉及文件,深入了解其数据结构及相关政策和管理规定,探讨在其关键环节和关键节点植入代码的可行性以及业务数据对业务行为运作的效率、过程、结果进行还原的有效性,为对其流程、环节和节点处的业务运行状况和人员操作情况进行评估提供实践基础。第二,建构资源库及相关数据关联模型。智能的评估主体的绩效评估指标体系要具有导向性、独立性、量化性和可操作性,为此,政府要在明确各机关和部门的职能划分和业务分工的基础上,分析能反映相关部门和人员职能履行程度的数据,在对以往的评估指标进行全面总结的基础上,整合评估内容,调整指标分值,建构框架相似、细节不同的绩效评估指标库,以此作为指标抽取的基础信息。同时,建构绩效评估相关信息资源库,通过量化评测方法或评测方法组合搭建各资源库中数据的逻辑关联,再根据系统类别、作用和数据时效要求等方面的差异性建构异步数据挖掘和同步数据采集等数据关联模型,并通过衔接业务工作、数据沉淀、绩效评估和行政问责建立信息关联。第三,设计绩效评估电子化解决方案。以绩效管理过程为主要业务流程,设计涉及指标数据采集、绩效评估、评估结果生成、行政问责等方面的电子化解决方案。第四,把智能的评估主体作为电子政务系统中一个独立的子系统来建设,并根据评估和监测的需要把它安置在不同的电子政务平台上。前提是要对其赋予相应权限,以便其能独立承担力所能及范围内的工作。由于业务流程实质上是工作的做法或结构,包含了业务运行的始末以及其发展变化的整个过程,所以,依据业务流程设计的智能的评估主体将能够做到:通过实时监测业务流程中的核心业务链条、关键环节和关键节点并从中采集有用数据,实施对系统的运行状况及左右系统运行的相关部门及其工作人员的行为状况的跟踪评估,并依据不同状况作出相应处理。例如,如果发现工作有偏差和漏洞,即提前预警告知;如果发现操作有违约超时,即适时纠偏补就;如果发现有违法违纪现象,即及时报警,责令停止,实施问责。这些正是智能的评估主体的特殊效用。

    利用智能的评估主体进行评估,由于“评估的主体是系统,运用的工具是程序,操作的依据是流程,而关注的重心不只是结果,还有过程,甚至涵盖过程中的所有细节”,所以,它具有严格按指令行动、按程序办事、按规则操作、全天候监测,从而有效保证评估过程的透明性、监测数据的实时性和评估结果的客观性的技术优势。但是,技术毕竟有无法触及的环节和地方,也有无力掌控的过程和数据,因此,要将评估客体工作过程中的每个环节、所有结点的中间结果、最终结果的数据都记录在案是不易做到的,要把公共价值贯彻并内嵌其中也是有相当难度的,所以,智能的评估主体的弱势也是十分明显的。基于此,尽管我们认为非常有必要推动电子化政府绩效评估系统渐次投入评估实践,但还是建议政府最好选择把电子化评估方式与人工评估方式有机结合的评估模式,采取以电子化评估方式为主、以人工评估方式为辅的评估方法,以实现二者的优势互补和弱势规避,尽力保障评估取得较理想的效果。

    二、作为评估客体——让系统被评估

    电子政务是技术与政务的结合体。作为电子政务的载体、工具手段和操作主体,电子政务系统的运行状况决定了电子政务的绩效取决于其管理人员和操作人员的绩效以及支撑其运行的网络和设备的绩效。所以,从理论上讲,评估电子政务系统的绩效,既要评估系统自身的绩效,也要评估其管理人员和操作人员的绩效以及网络和设备的绩效。但是,前面提及的智能化的评估主体的评估范围,只涉及联入电子政务网络的政府机关及其组成部门的电子政务系统,以及使用系统进行工作的管理人员和操作人员,并没有涉及网络和设备。这样做的理由在于:在正常情况下,网络和设备一旦购置并安装到位,其绩效提升空间极为有限。(但在非正常情况下,当网络和设备因为停电、病毒感染和遭受攻击等原因导致危机时,它对绩效的损害将是致命性的)。有鉴于此,智能化的评估主体只需对电子政务系统的子集——电子化政府绩效评估系统及其管理人员和操作人员进行评估,即实际上只是把自己作为评估客体。由于它对自己进行评估的工作机理与前述的智能的评估主体的工作机理一致,我们不再赘述,而只把关注点放在其评估自己时应该重点考察和评估的其他方面——系统内相关的各种关系的运行状况以及系统运作赖以支撑的各种行政体系要素的匹配程度。

    1.评估相关的各种关系的运行状况

    电子政府的核心任务之一是改善政府的内外部关系。在网络环境下,组织与组织、人与人、人与事物之间的各种新的关系正逐步建立。这些新的关系因技术而缔结,基于网络得关联,虽友好性、平等性、柔韧性彰显,却无法摆脱其人为建构的事实。人们在网络世界中反映了现实世界中的种种关系又超越了这些关系,在面对虚拟与现实的关系的同时又得面对“网络空间中虚拟性与现实性之间的关系”,这使得网络环境下的政府要办好事情,既必须依靠这些关系的改善,又要努力改善这些关系。这就需要详细了解这些关系的关联和运行状况,而在网络环境下要做到这一点显然比在现实世界中还要复杂。以政府机关为例,在电子政务网络空间中,由于其各个组成部门内部的工作人员之间,其与其他机关以及服务对象、应用资源之间的沟通、交流和协作“越来越需要广泛地借助于数字化手段,越来越明显地依赖于信息这一中介”,因此,他们之间的新的关系表现出表象上的直接性与本质上的间接性,使得评估他们在网上协同工作的绩效以及他们之间的关系的运行状况变得尤为困难。在很多情况下,关系都有“实”的一面和“虚”的一面,很难判断一种关系呈常态或非常态,变好或变坏甚至恶化,始作俑者是数字化手段——系统、设备、网络,信息还是人。好在电子政务网络上的行为主体只限于政府内部人员,关系相对简单,不似在互联网上与政府打交道的网民采取匿名性、面具化的方式,而更多地拥有固定的IP地址、合法的CA证书和明确的操作权限,所以,得益于自动化测量,评估组织及其部门和工作人员的协同工作的绩效及其责任归属相对容易实现。但是,电子政务网络环境下的行为主体牵涉到各级政府和部门中的工作人员,牵涉到他们所使用的办公设施和行政资源,而这些客观对象在网下实际存在,在网上既“藏”又“虚”,单单只是评估它们各自的运行状况就已相当复杂。加之很多设备、资源是共享的,业务流、信息流是动态变化的,许多工作又往往由多方承担,而共享的人越多,变化的节奏越快,协作的内容越广,各个环节和节点处的工作涉及的中介、渠道、边界就越复杂,因而相关的各种关系很难理清,问责很难落实。要解决这些难题,目前恐怕还是要基于业务流程进行评估。

    借助信息技术,政府的确可以依据业务流程运行轨迹梳理和监视影响电子化政府绩效评估系统运行的各种关系。具体做法是:采取从业务流程的起点沿过程至终点的技术路线,在系统地梳理流程中各项工作牵涉的各个环节、节点处的负责部门、管理人员和工作人员及其工作关系的基础上,对各个环节、节点处产生的各类表格、规划、计划、方案、研究报告、调查报告、检查报告、总结等的编制部门与人员和提交部门与人员,以及中间结果与最终结果的接收部门与人员及其依赖关系进行全面梳理,依序建立起与业务流程各个环节和节点相对应的关系模型,依此对电子化政府绩效评估系统业务流程的各个环节和节点处的各种关系的运行状况进行评估。这种做法能为政府机关内外部关系的改善和重构提供操作指引。

    2.评估行政体系要素的匹配程度

    行政体系要素包括行政职能、工作流程、组织结构、责权体系、人员构成等。理论上,电子化政府绩效评估系统相关的各种关系的运行状况反映着行政体系要素的匹配程度。实践上,在建设电子政务系统之初,政府就应对实现哪些职能以及实现这些职能的条件和路径(包括与之相关的各种行政体系要素应如何基于治理过程进行变革和调适以适应新的环境和需求等内容)进行统筹兼顾的规划和细致周密的安排,即应首先改变不适应网络行政环境和电子政务需求的诸行政体系要素,将适当的行政体系要素准备到位。然而,在具体实践中,政府的决策者却更多地把工作重点放在技术开发和设施建设上,对技术应用触及的体制问题采取尽力回避的态度,“很少考虑在网络背后,对政府的基本组成部分(即行政体系要素)进行整合或者重组”,而“只要有可能,无论是否创新,决策者在使用信息技术的时候,决不触动那些更深层面的结构和程序,比如说权力关系、政治关系和监督程序。政府组织倾向以一种提高效率和能力同时维持现状的方式,将信息系统纳入现行的轨道”。这种急功近利、本末倒置的做法不负责任地使电子政务系统模拟落后的组织结构、业务流程和权力行使机制变为现实,造成了电子政务应用先行、矛盾后移的不利局面。其暗藏的后果是:一旦电子政务系统投入实际运行,各个行政体系要素的缺陷及其与网络环境不相匹配的深层次矛盾必将逐渐暴露出来,影响甚至干扰系统的有序运行,制约以致阻碍电子政务的可持续发展。在许多电子政务系统建设没有同行政管理变革相伴进行并实现有机结合的现实条件下,电子化政府绩效评估系统应担负的特殊使命是:利用电子化绩效评估时时在线、深及流程、详至细节的技术优势,通过对电子化政府绩效评估系统实施全方位、全程式、全天候的实时监控和评估,对因行政体系要素不匹配造成的诸多不适症状(如信息不畅、流程阻滞、业务拥堵、责权混乱等)进行梳理排查,以电子化的方式提醒并敦促政府尽早发现行政体系要素的缺陷,并采取积极、主动的政治推动和行政改革来供给适合的行政体系要素,将因行政体系要素缺陷可能导致的矛盾问题尽早解决,以达成系统与网络环境的新的平衡。当然,这类评估的最终结果的生成取决于人对相关数据、关系的分析评判。需要说明的是,即便作后期补救,即使经此获知了行政体系要素缺陷,假定政府也确实能后续供给理想的行政体系要素,但因为先期系统已然把落后的管理和服务模式固化嵌入,要在此境况下修正系统痼疾等同于颠覆重建,决策阻力很大,执行比较困难,何况信息技术的应用和电子政务建设的发展无时无刻不在对现有的行政体系要素施加着影响,使行政体系要素时时刻刻在发生着改变。可见,政府要想提高电子政务系统的绩效,惟有尽早实施行政变革并始终贯彻“技术—行政”的协同转变才是明智之举。

    系统是人设计的,其功能是人赋予的,其内容内嵌了人的观念、意识和价值追求,因此,系统的作为完全是人为的结果,是政府作为的结果。要想解决评估的有效性和可信度问题,政府只能从审视自身行为过程和“立足于治理过程的变革”入手以解决自身问题。

    “虚拟是‘指向不可能的可能’”。我们有理由期待,假以时日,以技术理性和公共价值导引的电子化政府绩效评估系统将会在更多嵌入绩效管理体系的同时为政府分担更多的智能性工作,助力政府推动绩效改进。

【作者简介:张锐昕(1965- ),女,吉林吉林人,吉林大学行政学院教授、博士生导师,公共管理实验中心主任,电子政务研究所所长,研究方向为电子政府、科学决策、绩效管理;本文原载于《江苏行政学院学报》2013年1期。】