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领导干部公开选拔:制度演进、方法创新与未来发展

2015年10月23日

摘  要:我国新时期发展取得的成就得益于领导干部选拔制度的改革和创新。十一届三中全会以来,领导干部公开选拔制度改革经历了试验探索、完善规范和发展创新三个阶段。这项改革在我国各地具有不同特点,一些地方提供了公开选拔常态化、电视直播公开化、差额选拔民主化、技术测评现代化的样本。未来这项改革还将按既定方向和方式向纵深推进,重点是解决以往这项制度实践中暴露的问题,使其得到进一步的完善。

关键词:领导干部、公开选拔制度、差额选拔、干部专业化

 

    经过三十多年的改革和发展,我国取得了举世瞩目的成就,并正在创造着新的奇迹。一位世界银行的经济学家曾疑惑地说:按经济学的分析,中国应该爆炸好几次了,但你看它发展的结果,你不能说它不成功,其秘密何在?就我国发展的方式与动力问题来讨论,有人说中国模式是外向型经济和“拿来主义”,有人说中国模式就是“威权加市场”,还有人说中国的发展得益于改革前的积累。然而,有一个重要因素学界较少注意,即中国在讨论经济改革和市场化的同时,也开始了领导干部选拔制度的改革。“在我国,由于中国共产党是执政党,而且始终坚持党管干部的原则,从一定意义上说,我国的干部制度也就是中共的干部制度,我国的干部选拔路径也就是中共的干部选拔路径。”领导干部选拔制度改革过程中采取的干部年轻化、知识化和升迁的民主化措施,给管理队伍输入了新鲜血液、注入了活力,带来了不断推进其他领域改革的生机和持续发展的动力。

    一、我国领导干部公开选拔制度改革的演进

    十一届三中全会以来,我们党对领导干部公开选拔制度的改革经历了试验探索(1978年~1998年)、逐步完善(1999年~2004年)和发展创新(2004年至今)三个阶段。尽管改革的历史背景、解决问题的差异性使其具有不同的阶段性特点,但这三个阶段的改革是一个持续的过程。

    第一,试验探索阶段。十一届三中全会实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折,开始了思想路线、政治路线和组织路线上的拨乱反正。邓小平指出:“政治路线确立了,要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行,是由赞成党的政治路线的人,还是由不赞成的人,或者是由持中间态度的人来执行,结果不一样。”这次全会确定了以经济建设为中心的方针,要求把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来,但有大批干部不能适应新形势、新任务的需要,邓小平主张“干部队伍要年轻化、知识化、专业化,并且要把对于这种干部的提拔使用制度化”。按照“四化”(即革命化、年轻化、知识化和专业化)标准,各地结合实际工作需要开始领导干部公开选拔的探索,1980年10月,重庆市公安局首次以公开招聘方式选拔国营企业领导干部。宁波、深圳、广州、西安等随后采用组织推荐与群众推荐相结合、考试与考察相结合的方法面向社会公开选拔领导干部,这些探索是公开选拔领导干部的最初尝试。党的十三大强调深化政治体制改革,其中一项重要内容是要求改革干部人事制度,主要是建立干部分类管理体制和实行国家公务员制度,要求业务类公务员通过法定考试、公开竞争,升降惩罚应以工作实绩为主要依据,这有力促进了公开选拔领导干部制度的探索。1988年至1991年,吉林省先后4次采取公开方式选拔38名副地厅级领导干部,并将具体做法称为“一推双考”即公开推荐与考试考核相结合。此后,辽宁省公开选拔42名厅局级干部,湖北省公开选拔204名优秀年轻干部进入县市区党政领导班子,其涉及干部级别高、规模大且社会影响很大。中央通过通知、条例等法规性文件启动对公开选拔制度的推广,并在1995年下发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和《中共中央关于抓紧培养选拔优秀年轻干部的通知》。上述条例和通知明确提出,选拔任用党政领导干部必须坚持公开、平等、竞争、择优的原则,这为领导干部公开选拔制度的科学化、规范化、法制化指明了方向,使一大批德才条件好、基本功扎实、有发展潜力、素质较高的干部通过这种方式走上领导岗位。截至1998年,全国有29个省(区、市)开展了公开选拔领导干部工作。

    第二,逐步完善阶段。中央一系列法规、条例的颁布为其提供了理论和政策依据,使领导干部公开选拔制度进一步提升至制度化、规范化层面,关注民意表达、提高选拔公信力的特点更突出。1999年3月,《关于进一步做好公开选拔领导干部的通知》指出,公开选拔领导干部是新时期干部选拔任用方式的一项重要改革,是公开、平等、竞争、择优原则在干部选拔任用中的有效运用。2000年,《全国公开选拔党政领导干部考试大纲(试行)》规定了公开选拔党政领导干部的考试科目、内容和方式等。2000年7月,《2001-2010年深化干部人事制度改革纲要》要求逐步推行公开选拔党政领导干部制度,提出了规范程序、改进方法、降低成本、完善配套等措施。2002年7月,《党政领导干部选拔任用工作条例》专门增设“公开选拔和竞争上岗”一章,明确提出公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一,要求党政领导干部选拔必须坚持:党管干部原则,任人唯贤、德才兼备原则,群众公认、注重实绩原则,公开、平等、竞争、择优原则,民主集中制原则,依法办事原则。2004年中央又先后下发了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》,规定在本单位干部空缺多、无合适人选的情况下,由党委(党组)及其组织(人事)部门面向社会采取设定资格、公开报名,以公平公正公开的原则、考试与考察相结合的办法选拔党政领导干部。

    第三,发展创新阶段。为使公开选拔制度发挥应有的作用,2004年至今各地进行了大量探索,其中不乏符合实际、切实可行、富有特色的方法,积累了丰富的实践经验。在执行过程中,虽然上述创新方法有的不尽合理,但其要旨是最大限度地贯彻选拔干部的“四化”、推进干部任用的“三化”(即科学化、民主化、制度化)、落实群众对干部选任的“四权”(即知情权、参与权、选择权、监督权),最大限度地体现公开、平等、竞争、择优的要求。2009年9月,重新修订《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》,强调“干什么、考什么”原则,从党政领导干部能力建设的实际需要和职位特点出发设计考试,突出了对领导干部能力素质的检测和评价。

    二、领导干部公开选拔制度实践创新的几个样本

    (一)公开选拔常态化

    有些地方长期坚持公开选拔领导干部,营造了“干得好的选得上”的用人局面。《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》第五条提出:公开选拔党政领导干部应当根据领导班子和干部队伍建设的需要有计划地进行,逐步做到经常化、制度化。自1995年首次公开选拔以来,安徽省历时18年共12批次公开选拔122名厅级干部,并在2000年后使公开选拔成为安徽厅级领导干部任用的一项常态性工作。他们针对干部专业结构和年龄结构存在的问题,持续公开选拔熟悉宏观经济管理、法律、金融、外贸等急需的年轻干部,较好地完成了为本省经济发展提供人才支撑的使命。目前,在安徽17个省辖党政一把手中,有5位属于公开选拔干部,厅一级党政领导班子600多名干部中有近百名是通过公开选拔走上领导岗位的,占厅级党政领导干部总数近六分之一。在这一过程中,他们不断完善公开选拔的方法和程序,着力体现“民选官”的特点,面试专设“旁听席”,实行“两代表一委员”监督制,增强面试环节透明性,扩大民主参与,有效避免了考试高手成绩与能力脱节的问题,还用省委常委会票决方式好中选优、优中拔尖,选拔后实行试用期制度,将那些“只会考、不会干”的干部甄别出来、剔除出去。

    安徽的上述做法提高了干部群众对考选制度的认同度。中国历史上有开科取士的传统,“学而优则仕”的思想深入人心,公众对考出来的干部有一种文化心理上的认同,加上公众参与、民主监测、领导甄别和试用测评等,更增加了考选的公信力。这种做法也扩大了对干部的选择范围,为安徽选拔了一批批优秀年轻干部,这有助于形成正确的用人导向,形成尊重知识、尊重人才的风尚,创造公开、平等、竞争、择优的用人环境,为优秀人才脱颖而出创造机会和条件,也起到人才的“蓄水池效应”。安徽的实践表明,公开选拔干部制度只有做到常态化,才能起到明确导向、稳定队伍、鼓舞干劲的良好作用,那种偶尔为之的公开选拔对于错过年龄、资历等条件的人是一种不公平。当然,对于“热衷于公选、长期在各地参与公选应试而无暇顾及日常工作”等问题,应通过完善公开选拔的步骤、程序等加以改善。

    (二)电视直播公开化

    以往组织部门选拔干部基本上在体制内进行,对公众来讲充满了神秘色彩。随着公开选拔制度的推广,以电视直播干部公选面试为代表的“选拔公开”样本最早出现在江苏省。2004年,江苏卫视全程直播省发改委副主任一职的面试答辩过程,入围该职位的5位候选人通过抽签依次登场,每人完成10分钟的主题演讲和20分钟的面试答辩,前3名进入下一轮的组织考察阶段,引起了社会和媒体的广泛关注。2008年3月27日,南京市委决定采用公推公选的方式产生市政府44名组成人员人选,同时民主推荐4位区县委书记人选,16名市管副职干部走进南京电视台直播间进行演讲答辩,200多名到场观众每人均有权打分并计入总成绩。此后,浙江、贵州、山西、安徽、云南、黑龙江等地针对不同职级和岗位,也采用电视和网络直播方式实施“公开选拔”。

    直播公选进一步提高了公众的知情和参与的程度,体现了干部选拔的公开化、民主化,总体发展方向是正确的。但这种选拔方式也存在一些问题,如选拔前没有明确的岗位分析和岗位说明书,投票人对所选职位要求、条件不熟悉,对选拔对象的业绩不了解,仅凭一次演讲答辩就投票,难以保证选拔的质量,因而有待进一步完善。公开选拔的职位要限定在一定范围内,特别是与人民群众利益直接相关的职位可以采取这种方式,如政府主要职能部门的正职等。要向社会公布岗位人选必须具备的条件,详细列出职位说明书等。通过适当的方式对候选人的道德品质、业绩等公示,以确保公众充分知情和提出质疑的渠道。还要通过科学的方法确定投票人,保证其代表性和适当的能力水平。

    (三)差额选拔民主化

    习近平在2009年全国组织工作会议上指出:树立正确用人导向,把人选准用好,必须继续坚定不移地推进干部人事制度改革,在干部选拔任用的提名、考察、决定等环节进一步完善工作机制,匡正选人用人风气。这就要求进一步完善公开选拔、竞争上岗和差额选拔等竞争性选拔干部方式,突出岗位特点,注重实际能力,坚持考试的科学合理导向,让干得好的考得好,能力强的选得上,作风实的出得来。按照这一要求,山东、江西、河北、江苏等地相继开展公开差额选拔干部试点,其中以河北省唐山市“五步差额”方式选拔干部最为系统、全面,其主要做法是将公选程序的提名、推荐、考察、酝酿、表决五个环节全部实现差额化。在初始提名环节,为避免“暗箱操作”和少数领导说了算,公布选拔职位后经组织部门汇总把所有符合条件的人全部确定为初始提名人选,扩大了选人视野。在推荐环节,召开由领导干部代表、两代表一委员、相关单位干部参加的述职大会,初始提名人依次演讲,参会人员择优推荐。在考察中,根据提名人平时业绩考核、年度考核成绩,结合民主测评和谈话情况综合考虑,差掉不合格人选。在酝酿过程中,由市委主要领导组成公选领导小组,听取组织部门就人选情况的汇报,逐一酝酿提交市委常委会讨论人选。最后,由市委常委会根据公选情况,就提名人选进行差额无记名投票表决,表决结果通过新闻媒体公示。

    差额公选最大限度地落实了民主和择优的方针,每个环节都把扩大干部工作中的民主作为基本取向,干部群众广泛参加、严格监督,变“少数人选人”为“多数人选人”。与等额选拔相比,差额选拔从提名、推荐、考察、酝酿到研究决定“一差到底”,每个环节都体现竞争择优,这既为符合条件的干部提供了同等参与竞争的机会,更为选拔出最适合职位要求、最能干事、最有本事的人提供了可能。差额选拔方式也存在一些问题,最显著的问题是步骤多、周期长、成本高,采用这种方式可能把不称职者剔除,也可能把有棱角、有个性、敢于坚持原则的干部差掉,甚至导致不干或少干工作因而少犯错误的平庸干部上位。

    (四)技术测评现代化

    在各地公开选拔领导干部中,一般对选拔资格的年龄、学历要求“一刀切”,这不仅挫伤了一部分干部的积极性,也可能选拔出“只会考、不会干”的干部,个别还会成为“任命”个别年纪轻、学历高等特质型干部的工具,导致公开选拔的“形式化”。为有效避免上述现象,近年来北京在公开选拔方法上引入了一些现代化的技术手段,增加了领导特质测试环节,主要测评应试者的个人特点与领导人才胜任模型的拟合度。测评要素包括领导性、包容性、自信心、责任心等11项,应试者各项要素得分与领导人才胜任模型越接近、拟合值越高,相应的特质得分也越高。经统计,领导特质测试与笔试成绩之间的相关度达到0.461,说明两个测试成绩之间具有较高的相关性,但同时也存在一定差异。由于笔试主要测评应试者的政策理论水平、分析概括能力、解决实际问题的思路和策略以及文字表达能力等,而领导特质测试主要测评应试者的个性特征和能力潜质与领导人才胜任模型之间的匹配性,因而两者之间具有较好的相互补充作用。最终的笔试成绩由领导特质测试与笔试成绩按2∶8的比例合成。

    北京在领导干部公开选拔中还采取其他测评方法。心理测评技术是目前正在全国逐步推广应用的测试方法,把心理因素引入测评内容符合当前对干部素质的基本要求。2004年举行的公开选拔考试中引入心理测试内容,考察应试者的创新意识、人际交往能力、进取心和责任心等,并有部分测谎题目。此外,在选拔的程序上增加了“经历业绩评价”机制,使干部的经历和业绩作为优先参选和优先胜出的重要因素;在选拔考试内容上增加解决问题式的主观题,甚至采取驻点调研、试岗见习的方法让参选者身临其境地解决实际问题、处理协调关系等。使用这些先进的考试测评方法是对社会科学成果的认同,同时,综合运用多种方法对干部进行测试和选拔,提高了领导干部选拔的科学性。

    三、领导干部公开选拔制度的未来发展

    中国在新世纪新阶段呈现了一些新特点,这些新特点是社会主义初级阶段的具体表现,中国特色社会主义的发展依然要靠深化改革推动,领导干部公开选拔制度的改革还会持续下去。从30多年的改革过程可以看出,公开选拔领导干部制度改革的动力主要来自中央,是在中央领导层的大力推动下进行的;这项改革的政策内容和细节以及制度性设计主要来自中央,并通过自上而下的强制性工作部署层层推进和落实;新的领导干部选拔任用制度改革是通过中央领导层提供政策导向和基本原则,中央组织部提供基本制度设想和原则性程序要求,在地方以各具特色的方式进行的。未来领导干部公开选拔制度改革仍将以这种方式推进。

    第一,解决领导干部公开选拔实践中暴露的问题。一是坚持用“德、能、勤、绩、廉”五大标准来考核领导干部,尤其要重视“德”与“绩”的考核,突破其受所在地资源禀赋和原有经济发展基础的影响。二是解决在公开选拔中简单地以考取人、考试内容与所选职位不匹配、考察过程失真失实、考试过程繁琐等问题。三是提高领导干部队伍的专业化水平。在现代社会,工作情境高度复杂化和技术化,这使仅有政治忠诚、文化水平高和年轻还远远不够,并且各专业领域的发展日新月异,几年不参与便会落后。从这个意义上说,中国的发展和建设呼唤专门的高级人才和高质量的专业决策,呼唤能够不断与时俱进、时时处于专业高峰的精英人才,但现有的人事管理和干部晋升制度在某些方面并不利于这类人才的成长和发展。四是开拓专业技术人员的晋升渠道。中国专业技术最高职称是教授、高工(院士为特例),他们在薪酬、决策和对资源的掌握使用方面往往不如一个处长。由于专业人员的职业道路往行政级别上靠,不少优秀的青年科学家在达到一定水准、做出一定成绩后被提拔到行政系列,以显示社会和体制对专业人员的激励和回报,结果使他们的科学技术生涯大多就此中断,不再从事有终身积累、可以继续作贡献的事业,开始做他本不擅长的工作。还有不少不肯放弃科研生涯的干部,或者疏于其行政本职工作、留恋于自己的科学园地,用比原来少的时间努力保留专业领域的资格,在行政上却不能很好地履行自己的职责;或者雇佣低层次的助手代庖,半心半意地用很少的时间和精力从事科学活动,在资源和机会上形成与同资质的学者专家之间的不平等竞争,阻碍科学和技术在高层次的水平上竞争和进步。科学事业需要一个人穷尽毕生的精力,设计好不同的职业轨道,用更专门的考核、认证和管理方式选拔和考核优秀的专业官员,或许是干部选拔和考核制度的一个工作重心。

    第二,在非科学与工程专业的管理领域,改进现有的干部升迁制度。在考核过程中,如何按干部专长和特定的职业发展轨迹进行选拔,解决普选性的干部提拔方式解决不了的年龄、工作经验和资历之间的矛盾,是一个需要认真考虑的问题。当今干部选拔制度五年一个任期,从基层的乡镇级到省部级共五级、分正副职,如按部就班地从乡镇长到省部长需要45年时间,因此容易遇到自身仕途的“天花板”。从22岁大学毕业参加工作开始,按各级的年限算,完成正常任职期的官员不可能做到部长,这就难以避免越级提拔、快速晋级的现象,因而没有足够的时间完成任期并积累相关经验,而要完成任期,官员的政绩工程、短期行为就会成为常态。现代社会需要十五年到三十年时间完成对一个高层次人才的培养,一个合格的市长需要十几二十年时间在一个市工作,并要求有十年以上的市领导工作经历,这样的人才必须通过在某地长期工作,对这个地方有深入地了解才能培养出来。如果此时被调换到其他岗位,脱离了有作为的环境,就又少了一个专才、多了一个庸官,不提拔级别又太低、待遇跟不上。因此,在未来的管理实践活动中,如何更好地简化程序,兼顾干部个人素质与工作任务情境,达到既高效又合适、既公平又专业、既选才又选人,这是我国干部队伍更新的一个重大命题。

    十八大提出了全面建成小康社会的任务,我们党提出了“两个一百年”、实现中华民族伟大复兴的奋斗目标,完成这项任务、实现这个宏伟目标需要选拔大批优秀领导干部,未来领导干部公开选拔制度改革仍将在中央提供的合法性氛围和政策空间内向纵深推进,党内民主的发展和现代高科技传媒的运用有利于打破“玻璃天花板效应”,促进领导干部公开选拔制度的日臻完善。

【本文原载于《天津行政学院学报》2013年第6期。作者简介:蓝志勇,男,江西南昌人,中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师;魏明,女,浙江普陀人,中国人民大学公共管理学院博士生】