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我国政府绩效管理中亟待梳理的几个关键问题

2015年01月15日

刘昕

摘要:我国政府在绩效管理的一些重要理论和实践问题上仍然存在不少误区和不足,比如缺乏全面的政府绩效管理思想体系和组织系统;使命管理缺位;过于追求绩效评估指标的标准化;公务员绩效考核标准不能反映岗位要求;人事管理部门胜任能力不足;以及对各级领导者和管理者的领导力开发不够等等。文章在最后提出了改进我国政府绩效管理工作的若干建议。

关键词:政府;绩效管理;考核体系;人力资本

    一、对我国政府绩效管理现状的简要综述

    政府绩效通常可以被划分为组织绩效和个人绩效两个层面,其中组织绩效通常是指某一级政府或政府职能部门的整体绩效水平,而个人绩效往往是指公务员个人的绩效水平。以美国和英国为代表的西方国家在早期关注的都是公务员个人的绩效,并且在公务员个人绩效考核方面下了很多功夫。随着西方新公共管理运动的兴起,政府的整体绩效问题变得越来越重要了。

    从 1993年我国正式建立国家公务员制度开始,政府就开始对公务员个人进行绩效考核。进入21世纪以来,随着各种内部和外部情况的变化,政府的整体绩效问题开始受到越来越多的关注。在这方面,我国的各级政府以及相关政府部门对政府绩效评估和改进的方法进行了积极的探索。比如,很多政府机构实行了 目标责任制、问责制,珠海、洛阳等一些城市还发起了“万民评议政府”的活动。 此外,很多地方和政府机构还开始借鉴在企业和国外政府机构中常用的关键绩效指标法(KPI)和平衡计分卡(BSC)技术,来设计和完善政府绩效考核体系。

    二 、我国政府绩效管理中存在的几个重要问题

    总体来看,在我国目前的政府绩效中,已经形成了一些基本的绩效评估模式 ,绩效管理的思想和实践都取得了长足进步,但是我们也必须承认,中国政府的绩效管理无论是从思想体系上,还是从具体的操作层面,都还处于发育阶段,不可避免地存在一些问题。

    1.缺乏全面的绩效管理理论体系和政府绩效管理组织体系。首先,我国在政府绩效管理的理论上准备不足。到目前为止,我们还没有行政关于政府绩效管理的整体思想体系,对于何谓政府绩效,中央政府的绩效目标和各级地方政府以及各部委的绩效目标之间到底应该是一种怎样的关系,应当如何将中央政府的绩效目 标分解到相关部门,应当由谁来对政府的工作绩效进行考核等等,我们还没有形成清晰的认识。其次,我们目前既没有关于政府整体绩效管理的法律法规,也没有在中央政府层面设立一个机构来负责协调、监控以及强化我国政府的总体绩效。由于缺乏相关法律保障和对政府整体绩效进行统一管理和监控的中央机构,因此,尽管我国很多地方政府以及职能部门在进行绩效管理方面的各种创新和尝试,但是,这些绩效管理改革往往处于一种零散和自发的状态,在有些地方,绩效管理实际上演变成了政府的“形象工程”。

    2.政府部门普遍缺乏明确的使命阐述,导致我国政府的绩效管理缺乏使命牵引,同时也缺乏对政府绩效进行衡量的最终依据。政府绩效管理应当首先从明确政府机构的使命入手,然后层层递进、自上而下地建立起完整的绩效管理体系。对于政府部门来说,使命阐述和管理的重要性要比对企业更为重要:因为使命不仅界定了政府机构应当做什么,即明确政府机构的职能和定位,澄清政府需要扮演的角色,同时也是衡量政府绩效的终极依据,事实上,衡量政府绩效的本质恰恰是要看政府在多大程度上充分履行自己的使命和职责。然而,在现实中,我国各个政府机构基本上都没有自己的明确使命陈述,在机构的使命不明确的情况下,同一个机构中的前后届领导人在任上往往会根据个人的偏好和认识来管理和引导本机构的走向。由于后一任领导人却并不一定认同前任领导对本机构的定位,而是会另搞一套,这就导致政府机构的工作在很多时候缺乏延续性,往往是新的思路和提法不断、新的项目层出不穷,但真正见效的其实并不多。

    3.政府绩效考核体系的设计单纯追求指标的细化以及评估指标体系的统一化。我国目前在政府绩效管理方面所做的大多数探索,都是从指标入手而不是使命和战略入手的,所以很自然地会陷入指标的纠缠,同时大多都会试图建立起一套各地政府通用的绩效考核体系,一些研究者甚至还试图运用复杂的数学模型提高政府绩效考核指标体系的“精确度”。然而,即使是对于同样一级地方政府,我们也不应该采取一套完全一致的绩效考核指标体系或要求达到相同的指标值。这是因为,尽管全国各地的同一级地方政府所承担的管理职能是大体类似的,但由 于全国不同地方在自然禀赋以及经济、社会等诸多方面存在较大差异,因此,不同的地方在发展战略方面完全是可以而且应当有所区别的,不应该要求所有的地方都去追求相同的发展模式。但是,由于我们现行的政府绩效评估思路恰恰是用完全相同的指标体系去对地方政府的绩效进行评估,这就造成了几乎所有的地方政府都去招商引资,不遗余力地上项目、搞开发区、修广场,而不是因地制宜、实事求是地制定本地的发展战略和工作目标,谋求地方的健康和可持续发展。这样一种“大一统”的评价模式还存在另外一个方面的问题,这就是,很多资源贫乏、地理位置不佳以及经济、教育和社会基础薄弱的地方政府,恐怕永远也不可能得到太好的绩效评价结果,它们无论努力可能都无法去跟那些在资源“天赋”或历史基础较好的地方去比。这样一种一刀切式的绩效考核,实际上无法反映各地政府付出的实际努力和真实绩效,也使那些基础薄弱的地方政府失去努力的动力。

    4.我国目前对于公务员个人的绩效考核依然是基于模糊的个性特征和行为,而不是依据客观的绩效标准来进行评估。目前,我国对公务员个人对绩效考核还处于传统的人事考核阶段,即依据“德、能、勤、绩、廉”这样一种笼统的绩效指标来加以考核,这种考核的内容与公务员个人的工作职责没有明确的联系,很难反映公务员个人的实际工作状况,因而在实际执行的过程中大多都流于形式,既无法帮助公务员了解自己的绩效不足到底在哪里,以及如何才能进一步改进自 己的绩效。同时,由于考核标准和依据不清,也经常导致上级无法向下级解释考核的结果。造成这种情况的一个重要原因在于,我们长期以来对政府公务员所从事的工作并没有进行深入的职位分析,很多重要的问题都没有明确的答案,比如, 公务员所从事的具体职位上的职责要求到底是怎样的?每一项职责应当达到的基本绩效标准是什么?在这种情况下,在对公务员个人进行绩效考核时,便只能用一种相对模糊的标准来进行衡量。类似的情况也反映在对领导干部的民主评议上,这种评议方式尽管对于评估领导干部的工作作风和工作能力起到了一定的作用,但由于评估指标过于抽象,针对性差,所以很难将评估结果应用于对领导干部的奖励、晋升或降职、岗位调整等其他人力资源管理决策,也无法告知被评价者到底如何才能改善自己的绩效。

    5.政府缺乏总体上的战略性人力资本管理思想,人事部门的管理职能没有发挥到位,对领导者和管理者的领导力和管理技能开发不足。根据企业界以及国外政府的经验,政府绩效水平提升和服务能力改善的关键在于政府是否形成了战略性人力资本管理的思想,并依此建立起一整套的人力资本管理系统。同时,政府的各级人事部门也必须尽快转变角色和职能,不断提高自身的战略性人力资本管理能力,从而协助各政府机构尽快建立并完善自己的人力资本管理体系。然而,我国目前的政府人事管理职能却基本上依然停留在传统的行政人事水平上,专注于处理各种日常事务,不仅谈不上成为各政府机构的战略伙伴,通过战略性人力资本管理来帮助各政府机构实现其使命和战略目标,甚至连人力资源管理的很多基本核心职能都没有完全承担起来。

    近些年来,我国政府的人事管理工作实际主要偏重于公务员的公开考录,对于培训开发、职业生涯规划、绩效管理、认可和激励等其他方面的人力资源管理工作,做得相对较少。另外,目前在我国政府中从事人事管理工作的人大多都没有受过系统的现代人力资源管理专业训练,只能从事一些日常性的行政事务工作,不仅缺乏没有战略性人力资本管理的理念,而且存在明显的专业知识和技能不足的问 题,这种情况无疑会削弱政府人事管理职能的充分发挥。

    再有,与企业中的情况一样,政府的总体绩效提升绝对不能单纯依靠人事部门和组织部门来推动和完成,只有使所有政府机构的领导者都认识到绩效管理的重要性,同时责无旁贷地承担地本机构的绩效管理责任来,才能把我们的政府建设成为一个高绩效的服务型政府。然而,我们对于各级领导干部的培训,尤其是领导力和管理技能的开发工作却关注不够,很多人实际上仍然是在没有受过系统规范的管理能力训练的情况下,直接从技术岗位或业务管理岗位晋升上来的,这种情况难免会导致由于领导者和管理者的管理能力不足,使得公务员个人、团队以及政府部门出现绩效不佳的问题。

    三、提升我国政府绩效管理水平的几点建议

    基于上述几个方面的讨论,我们可以看出,在今后一段时间里,我国政府在强化绩效管理方面,应当注意做好以下几个方面的工作:

    第一,必须尽快梳理和形成全面政府绩效管理的思想,建立自上而下的政府绩效管理理论体系和组织系统,在中央政府一级设立职能明确的绩效管理和推动机构,从而用一种系统的思想、模型以及组织管理系统来推动我国政府绩效的全面改善。

    第二,各级政府机构以及相关政府部门应尽快明确自己的使命,从而在这种使命的引导下,根据中央政府的统一部署和规划,确立自己的短期和长期绩效目标,明确相应的绩效衡量标准和相应的财政、时间预算,只有这样才能使政府绩效管理真正有助于政府使命的达成,并且使政府的各项承诺真正得到贯彻落实,强化政府的执行力和各项工作的成本有效性。

    第三,摆脱对不同的政府机构或部门采取完全统一的绩效考核标准的思想,在制定各级政府以及各个政府部门的绩效考核指标时,应尽可能考虑到相关一级政府以及政府机构在使命、战略发展方向、实际情况以及绩效基础等方面的差异,因地制宜地制定绩效考核指标和标准,在达到各项基本绩效要求的前提下,能够突出特色和个性,并且鼓励所有的政府部门都积极追求绩效的改善,而不是看谁的运气更好,能占据更好的资源或享受更好的历史基础。

    第四,尽快对政府部门的工作进行职位分析和职位分类,将每一个政府部门的绩效考核目标和要求分解到政府内部的每一个岗位,从而使每一个公务员都能承担起自己应尽的职责,实现基于公务员完成本职岗位要求和绩效目标达成程度,来对公务员个人进行绩效考核的目标,使绩效考核能够以事实为依据、以结果为导向,而不是以笼统的个性特征或模糊的标准作为依据,同时也更加有利于向公务员提供绩效反馈,督促和鼓励他们改进自己的绩效。

    第五,必须尽快树立战略性人力资本管理的思想,将绩效管理系统与公务员的选拔任用、培训开发、薪酬激励以及职业发展系统等紧密结合起来,协调一致地共同促进公务员个人绩效以及政府整体绩效的改善。为达此目的,政府就必须高度重视对政府人事管理部门的改造,从而使政府人事管理部门从一个单纯的行政专家转变为真正的战略伙伴。此外,政府还必须高度重视对各级政府领导者和管理者的领导力和管理技能开发工作,使他们能够真正学会怎样将正确的人放到正确的岗位上去,并且能够为下属提供积极的指导和激励,从而帮助他们达成正确的绩效。

【作者系中国人民大学公共组织与人力资源研究所教授、博士导师;本文原载于《中国行政管理》2007年第4期。】