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政府公共政策绩效评估研究

2014年03月9日

    政府公共政策绩效评估是指基于结果导向、运用科学的方法、规范的流程、相对统一的指标及标准,对政府公共政策的投入产出进行综合性测量与分析的活动。公共政策绩效评估是政府绩效评估体系最重要的内容之一。加强公共政策绩效评估,有利于检验政策的效果、效率、效益,有利于实现政策资源的有效配置,是进行政策调整、提出政策建议的重要依据。加强公共政策绩效评估,不仅能总结经验教训和及时纠正政策失误,有利于提高决策的科学化和民主化水平,还能对公共政策参与人员起到重要的间接监督作用,增强相关人员的责任心,从而提高公共政策的有效性。

    一、我国政府公共政策评估实践和研究

    党的十八大报告指出,坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立决策问责和纠错制度。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调,要规范行政决策行为,完善科学民主决策机制。2011年颁布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。

    科学民主决策已经成为各级党委、政府执政和行政的基本理念,公共决策机制日趋完善,科学民主决策制度正逐步形成。重大项目上马前和重大决策出台前进行社会稳定与经济效益“双评估”的机制已在全国推广。四川、海南、贵州、广西、黑龙江、天津等地积极探索,取得可喜成效。四川省在实践中总结出五方面重大事项、五项重点评估内容、五步工作法、五种责任追究措施、五条监督渠道的社会稳定风险评估“五个五工程”科学评估体系。海南省的评估主要集中在三大矛盾突出领域:一是重大决策。包括涉及面广、与群众利益密切相关的重大政策、改革改制方案、社会管理措施以及建设规划的出台;二是重大项目,包括基础设施项目、公益性项目、工业项目、房地产开发项目;三是其他重大事项。包括影响大、涉众广、情况复杂的大型活动等。评估的内容主要集中在合法性、合理性、可行性和安全性四个方面。广东省政府颁布《广东省政府规章立法后评估规定》,规定“政府规章实施后,根据其立法目的,结合经济社会发展要求,按照一定的标准和程序,对政府规章的立法质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价,并提出评估意见”。总体看,重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用,必须经集体讨论做出决定的“三重一大”制度的实施,使政府部门公共决策水平和质量有了进一步提高。

    公共政策评估的重要意义逐渐凸显,开始引起学界的关注。学者们就政策评估的类型、标准、作用及影响政策绩效的主要因素等进行了研究,但总体而言,相对于实践探索,我国对公共政策评估的研究明显滞后,已有的对公共政策评估的研究又多数停留在政策评估的重要性、必要性、评估主体、评估价值取向等方面,严格来说,是政策的执行力评估,与以“结果导向”和“公众满意度导向”为核心理念的绩效导向相距甚远,探索适合我国国情且与已有实践相结合的公共政策评估方面的研究更加鲜见。

    二、政府实行公共政策绩效评估的影响因素

    客观来讲,公共政策的绩效受多种因素的共同影响,政策及其绩效之间不一定是直接的对应关系,绩效一方面是一种客观存在,另一方面又是一种主观判断,所以绩效是既客观又主观的存在,是对比政策实际结果与期望值之间的判断,所以它是相对的,而非绝对的。同时,政策绩效的事实标准和价值标准之间、长期绩效与短期绩效之间也可能存在不一致,这些都增加了政策绩效评估的困难。但这些困难的存在并不意味着不能对政府的公共政策进行评估。实际上,有很多因素恰恰说明进行政策绩效评估势在必行。

    1.建设服务型政府、进一步完善科学决策、民主决策机制的需要

    过去政府管理中计划占主导地位,对公共政策进行绩效评估的需求不迫切。十八大提出建立人民满意的服务型政府,建立决策问责和纠错制度,凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。公众作为服务受体,其意见和利益被摆在不可忽视的重要位置,政府管理和服务需要做到信息透明、公开公正,从而使公共政策绩效评价的需求显化。

    公共政策绩效评估主要围绕政策目标规划与设定、目标分解和责任落实、目标评审与修正、目标实施过程监控与分析、目标实现程度评价、绩效学习改进与提升等六方面内容,着力构建科学、规范、全面、可行的公共政策绩效评估机制和制度框架,其本身就是科学化、民主化决策机制的体现。

    2.政府公共政策数量增加、干预范围扩大,风险增加

    作为公共产品的政策是国家的重要产出,随着公共服务的加强,政策产品总量不断增大,政策内容越来越细化,政策风险增加,政策的绩效评估需求量也随之增大。近年来,我国因公共政策不当所引发的群体性事件频发,如2011年8月份爆发的大连市民抗议PX项目和各地大量因房屋拆迁而引发的自焚事件,都向我们敲响了警钟。加强公共政策绩效评估,有利于检验政策的绩效水平,及时纠正政策失误和总结经验教训,实现政策资源的有效配置,降低政府成本,回应公众诉求,提升政府形象,是进行政策调整、完善政策建议的重要依据。

    3.已有的评估实践处于探索阶段,亟须进一步规范

    目前已有的政策评估实践还处于起步和粗放阶段,虽然有了一定的探索,但评估制度还不规范,实施的随意性较大,评估指标、评估程序、评估结果缺乏规范性;重官意、轻民意,评估主体相对单一,专门的绩效评估部门、专家和民众的作用还没有充分发挥出来;存在重评比轻改进现象,没有把评估与政府部门的持续改进结合起来;评估手段的量化性、科学性和合理性不足。这些问题的存在急需改进,使评估实现规范化、系统化。

    4.公民参与意识与参政积极性增强

    伴随着我国市场经济体制的逐步建立,社会建设正在加强,公民的活动空间得到拓展,各种行业性的利益团体迅速成长,政治权利所直接支配的范围日益缩小,民主、利益、自由、法治、平等理念不断强化。社会领域壮大与发展的趋势必然发生治理社会主体的变化,尤其是网络技术的发展为公民的参政提供了便利。这就要求政府提高政策制定的参与程度,通过参与政策绩效评价、满意度的参评等多种方式了解政策执行效果,并最终影响政策制定。

    5.技术条件的改善为科学的政策绩效评估提供了技术支持

    评估的技术条件,主要是指评估模型构造、评估标准设定、指标体系及评分标准设计、评估的技术路径等。西方国家公共政策评估大都在定性基础上构建定量模型。我国与西方国情有别,不论是单一政策或综合政策,政策制订、执行及结果的衡量标准存在完全不同的环境条件,但这并不是说不可以借鉴其行之有效的评估方法,信息技术、统计技术、调研技术、监测技术等。在已有的技术基础上,我们完全可以根据我国的具体情况和政策属性差异分类,建立有针对性及适用性政策评估的技术体系,采取定性分析与定量分析相结合的方法,建立评价模型,合理确定指标体系和指标的权重,设立大量具有可比性、可测量性和可计算性的绩效指标。

    三、国外公共政策评估的经验

    20世纪60年代以来,政策评估在世界各国中逐渐成为一种“成长工业”,成为监督政府公共开支、促进政策系统优化的系统工程。一些大学也纷纷建立了政策研究机构,提供研究数据,并为不断扩大的政策分析市场培养人才,关于公共政策评估研究的相关理论和方法都已大体走向成熟。概括来看,其特点如下:

    1.发达国家政府普遍推行了政策评估

    随着各国政府改革的推进,公共政策绩效评估受到越来越多国家的重视,韩国、日本、美国、法国等国家都开展了公共政策评估等。其类型大体可分为综合政策评估和单项政策评估两种。

    实行综合评估的国家有日本、韩国、英国和法国等。日本不仅对内阁和政府各部的各项政策进行全面深入的评价,而且对政府各部实施的政策评价进行再评价等。英国的政策评估将政府各部门的所有重大开支,以及政策在实施之前的各种建议,也纳入到评价范围。

    实行单项政策评估的国家很多,几乎所有实行市场经济的国家都实施了财政政策评估。美国、荷兰、加拿大、西班牙、德国、丹麦、挪威、澳大利亚、新西兰等国家实行了环境政策评估。新加坡等国家实行了住房政策评估。还有许多国家在土地政策、教育政策、产业政策、科技政策的评估方面作了探索。

    2.政府公共政策绩效评估的组织体系完备

    公共政策绩效评估的组织体系是公共政策绩效评估活动开展的组织载体,主要指评估主体与模式、评估机制与流程、评估结果应用等,涉及组织权、管理权与评价权。从一定意义上说,公共政策绩效评估组织体系的建设水平,直接决定和影响着公共政策绩效评价功能的实现和发挥。发达国家的政府公共政策绩效评估在评价组织上体现了如下特点:

    组建专门的政策评估主管部门,总领政策绩效评估全局。美国的“国家绩效评议委员会”,负责对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评价。法国的全国评价委员会,领导跨部门的评价工作。韩国除了专门的政策评价委员会,还有直属于国务总理的政策协调办公室,以及在政府内部专门设立的政策分析与评价局。日本的行政评价局,负责对内阁和政府部门的各项政策实施全面深入的绩效评价,同时对政府部门已实施的政策评价实施再评价。有一个专门进行政策评估的主管部门,能增强政策评估的组织保障,从而避免政策评估成为政府部门运动式或阶段式的活动,使政策绩效评估工作趋于连续,并使评估的权威性得到保障。

    政策绩效评估活动走向专业化和职业化。在发达国家,政策评估已逐渐发展成为一个独立的、成熟的职业活动。政策绩效评估的从业人员必须经过专业培训,素质要求很高。美国的政府和许多大学的政策研究机构,培训了一大批职业政策分析人员。法国政策评价从业人员的选择极其严格规范,必须接受资格认定,普通的大学毕业生要在专门的政策评价培训学校受训,接受严格的考核后才能成为正式的评价师。从业人员的高素质使政策评价的能力和水平日益提升,专业化程度越来越高。

    评价主体的参与多元化,注重保障民意的表达。发达国家的政策评估活动中,参与者除了纯官方的政府部门外,其余有半官方组织(政府部门提供资金支持,如美国兰德公司、韩国的公共行政研究所等)、完全独立的民间组织(如美国布鲁金斯学院等)。在政策评估的过程中,除了专业政策评估从业人员外,会积极吸纳民间人士的参与,使政策评估不再局限于精英阶层,公众意志得到充分表达和尊重。法国的大区委员会由公务员、民选议员和评价专家组成。日本的政策评估和独立行政机构评价委员会,从全国专家学者和名望较高的人中选出5000名作为委员。政策评估主体的多元化,使更多的主体参与到了政策评价活动中来,民众政策参与的扩大,使公众的诉求得到充分表达,提升了政府公共政策绩效评估的科学性和民主性。

    3.政府公共政策绩效评估内容全面

    在实行政府公共政策绩效评估的国家,其评价内容一般既包括政策结果评价也包括政策过程或政策能力评价。如韩国在上个世纪90年代末通过了《政策评估框架法案》和《政府业务评价基本法》等法案,规定评价内容包括了政策结果评价、政策实施能力评价、公民或客户对政府提供的服务和政策实施的满意度的调查三个方面的内容。三个方面的评估主体及所侧重的方面各有不同。

    政策结果评估主要是对政府机关及其代理机构所实施的政策进行绩效评估,强调通过评估来不断完善公共政策的制定,提高政府系统的服务效果。其做法主要是在总理办公室的协助下由政策评价者实施,政策评价者都来自政策分析和政策评价委员会,他们根据国家事务评价和协调规则制定评价的指导方针和评价标准,并对政策进行评价。
政策实施能力的评价主要关注政府机构实际执行政策的能力。评价主要由总理办公室官员来实施,他们包括了政府绩效评价单位的成员,并对其执行政策的能力进行评价,评价结果在有政策协调办公室人员和政策评价者出席的联合会议上进行探讨,并提出改进意见。

    公民满意度的调查由民间人士主导,体现公众对政府公共政策的主观感受,保障国民的公共利益表达,督促政府官员对不合理的地方进行整改,实现公共政策绩效评价的公正化和科学化。同时,韩国的政策评价委员会中仅有一位只挂职而并不履行评价的国务调整室室长是政府官员,其余皆为民间专家,表明他们对民间评估力量的重视和信任。

    4.政府公共政策绩效评估技术精细

    政策绩效的评估技术体系,主要是指评估标准设定、指标体系及评分标准设计、评估模型的构造、评估的技术路径等。目前西方公共政策绩效评估大都体现了定性分析为基础、定量分析为手段、十分注重细化指标设计的特征。如在《政府绩效与结果法案》指导下,美国国家绩效评估委员会建立了一整套较为完善的评估体系,从不同角度不同程度地反映了政策的质量、经济、效率、效果等绩效标准。法国国家审计学院为政府设计了40大使命,使命下面又细分不同计划,每个计划设5个目标,每个目标又设有2—3个具体指标,并明确具体任务的承担人。各部门在做政策绩效评价时,只需根据评价需求,在众多的目标中选择几个做,接受定性与定量相结合的评价和检查。法国的公共政策评价方式因政府行政级别不同而有区分。中央公共政策,由国家级的评价机构组织实施;大区公共政策,一般采用大区自己的集体评价机构,如大区评价委员会;省级政策,省政府下设评价处;中小城市,一般界定为5万人以上,则设评价专员。

    在已开展的政策评估中,日本政府部门多采用PDCA的评价管理模式,即计划(Plan:Planning)——执行(Do:Implementation)——检查(Check:Evaluation)——行动(Act:Reflected in Planning),取代传统的计划——做——看(Plan—Do—See)和计划——操作——评价(Plan—Operation—Evaluation)等管理模式。相比于传统模式,PDCA有两个主要优点:一是评价广泛应用在了管理的每个环节。二是评价结果能及时得到反馈,并充分应用于下一阶段政策的制定。PDCA模式能及时发现项目、政策在设计和实施上的问题,对不合理或不恰当的项目、政策进行及时整改,并最终完善政策机构。资料显示,日本2002—2009财年,各部门共有241个公共建设项目因政策评价结果而被推迟或取消,涉及金额约4.1万亿日元(约3300亿人民币)。2009财年各部门评价的389项政策中,有163项(占42%)在当年得到了修订或改进。

    5.政策绩效评估有具体的法律规章作为保障

    发达国家的政策评价工作十分重视程序化,对政策评价工作的步骤一般都有明文规定,细化的绩效评估标准和流程有力推进了政策执行。如法国的《研究政策与技术开发的评估》、日本的《政策评估法》、英国的《政策评估绿皮书》等都为政策评估提供了有力保障。

    法国的公共政策绩效评价立法较早,法律条文也更加细化。1985年,法国政府颁布《研究政策与技术开发的评估》,对科技评价做出明确规定,其中指出:“法国研究与技术开发研究计划需根据各自的指标受到评价,在计划实施之前,评价的指标和方法都要确定,公共研究机构必须定期按照评价的程序实施绩效评价。” 1989年成立的法国国家研究评价委员会,要受到16个法律条款的约束,其机构职能、人员组成、评价费用乃至出差旅费都有明文规定。

    日本政府2001年通过了《关于政策评价的标准方针》,政策评价的客体、评价主体、评价视角和评价方式都有具体规定。同年还发布的《政策评价基本方针》,拉开了日本政府政策绩效评价制度建设的序幕。2002年发布实施《关于行政机关实施政策评价的法律》(文献一般简称为《政策评价法》),对政策评价的目的和宗旨、范围和范畴、原则、评价主体、评价流程、评价标准、评价方式、评价结果应用作了明确规定。

    在实施公共政策绩效评价时,为保证评价的有效性,法律通常赋予评价机构一些特定权力。如法国规定,除了涉及国家安全外,评价机构能接触所有被评价相关单位的资料,对任何地方进行检查。如评价人认为有必要,可以召开新闻发布会,听取各方面意见,以形成有价值的报告。评价过程中,被评价者如有异议,可以阐述其自身观点,由评价人员进行权衡。但评价报告一经确定,被评价者必须无条件服从,根据报告建议采取相应整改措施。

    四、我国实施政府公共政策绩效评估的对策建议

    1.加强公共政策绩效评估的研究,条件成熟时设立专门负责政府公共政策绩效评估的机构

    政策评估是政府实现科学决策、民主决策、依法决策的重要工具。科学化、制度化的公共政策绩效评估不仅反映政府制定和执行公共政策的能力和效果,而且决定和影响整个政府的效能。目前,面对日益复杂的社会问题,政府公共政策的数量日益增加,干预规模日益扩大,政策实施的各种风险增加,社会对政策效果的要求和预期也日益提高,如何加强应对,进一步提高政府决策的科学性和有效性成为非常迫切的课题。尽管已有一些社会中介组织和高校的研究人员在做相关评估工作,但这并不能替代政府自身的主导性研究。

    2.以重点领域的公共政策评估为切入点,逐步扩大政策评估的范围和内容

    随着社会的不断发展,社会问题也层出不穷,但并不是所有的社会问题都会纳入公共政策制定的议事日程,也不是所有的公共政策问题都需要同步进行评估。我们认为,可以先对那些事关国计民生、具有广泛影响并亟待解决的、具有优先性的公共政策进行系统化的评估研究,如社会保障政策、教育政策、调节收入差距政策、环境保护与治理政策、治理贪污腐败政策、治安整顿政策、婚姻政策等,并逐步扩大到政策过程、政策能力的评估研究。

    3.完善公共政策绩效评估的组织体系

    公共政策绩效评估的主体要进一步规范,使参与评估的机构、组织、公众在资格、条件等方面有章可循。一是国家机关专门绩效评估机构要由国家和行政机关根据法律和组织原则,按法定程序建立。二是中介机构性质的专门绩效评估机构要依据各类社会组织、教学研究机构的章程,经申请批准而设立。三是公民个人作为公共政策的对象和公共服务的消费者,要明确其具备相应的知识、经验、责任、采集政府绩效信息的渠道和能力。同时,对这三种评估主体如何发挥各自的优势,也需要有统筹考虑。

    4.探索构建科学的公共政策绩效评估指标体系

    公共政策绩效评估指标要突出“三个结合”:一是系统与简便相结合。评估指标既要全面系统,又要抓住关键,工作方式方法既要综合配套,又要简便易行。二是能力指标与结果导向相结合。把结果作为绩效评估的目标,把决策过程和能力作为取得预期效果的重要保证。三是客观评价与满意度评价相结合。全面评价客观上“做出了什么”和主观感受上“做得怎么样”,在注重客观评价的同时,拓宽公众参与渠道,增强满意度评价的科学合理性,着力构建科学、规范、全面、可行的公共政策绩效评价机制和制度框架。我国地区差异较大,要结合我国国情、省情、市情等,从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手,以职能为依据,以各级政府中心工作为导向,构建公共政策绩效评价指标体系。加大对各级政府重大决策的评价力度,围绕当前经济社会建设中的薄弱环节加强有针对性的评价,根据未来发展需要开展前瞻性和导向性的评价。

    5.加快建设公共政策绩效信息平台

    加快公共政策绩效评价技术平台建设,完善数据采集、反馈、分析和改进机制。一是开发 “公共政策绩效评价信息系统”。优化数据采集及反馈功能,被评对象报送各项指标的结果信息,经系统采集处理后反馈被评估单位,以促进被评估单位改进工作。二是建设公共政策绩效管理信息库。分类收集各单位公共政策绩效管理的做法和效果、意见和建议、问题和不足、改进措施,加强交流反馈、跟踪处理和统计分析,使之成为绩效管理工作的“电子智库”。三是实行公共政策绩效评价状况分析。充分利用实时评估和信息库数据,每半年对公共政策绩效的总体状况、实际效果和落后指标等进行综合分析,为改进绩效提供依据。

    6.加强运用评估结果

    加强公共政策绩效评估结果运用,充分发挥结果导向和刚性约束作用。可借鉴韩国公共政策绩效评价结果在新闻媒体和互联网上公布,同时在政策评估者、政府机构和代理机构负责人参加的联合会议上报告给总理和总统的做法,以及日本总务省和政府各部门每年除向国会提交年度政策评价报告书外,还将报告书向社会公众公布的做法。建立公共政策绩效评估结果内部通报制度,将政策绩效分析报告以简报等形式印发各单位,互相借鉴,互相监督,互相促进。公共政策绩效评价结果定期向政府报告。

    7.突出公众满意导向

    完善满意度评估机制,突出公众满意导向。除涉及隐私、产权、国家和商业秘密外,把政策评估结论公示于互联网上,同时注明资料来源、模型假设、方法采用、数据分析等各方面的不确定性,让社会能够清楚地理解政策分析的过程和结论。要充分听取和收集公众对政府的评价意见,及时反馈相关部门,开展常态化的公众满意度调查。如2012年中秋国庆高速公路免费通行的政策,群众议论很多,建议有关部门就“好事办得怎么样”进行政策评价,将决策始末、执行过程等做出认真分析,这样不仅可以还政府一个公道,而且让社会了解今后该项政策会怎样改进。

    课题组负责人:贾凌民

    课题组成员:郑方辉 姜国兵 解亚红 李珊 李文彬 王洛忠 喻锋 赫郑飞 曹胜

(本文来源于《中国行政管理》)