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公开选拔领导干部制度绩效评价:内涵、本质与功能

2014年01月6日

【摘要】公开选拔领导干部制度绩效评价是评价主体运用科学的标准、方法和程序,对公开选拔领导干部制度静态结构和动态运行过程所产生的绩效进行评定和划分等级,也即是对公开选拔领导干部制度“究竟干什么、究竟干了什么、应该干什么、究竟干得怎么样”的明晰。对公开选拔领导干部制度的基本内涵、本质与功能进行系统分析,是我们对公开选拔领导干部制度进行绩效评价的前提和基础,也是推动此项制度持续发展过程中非常紧迫的问题。

【关键词】领导干部;绩效评价;制度创新

 

    从20世纪80年代公开选拔领导干部制度建立以来,此项制度不断地获得发展,也获得了越来越多的社会关注。但是,迄今为止,对于此项制度推行以来具体的绩效如何,学术界却较少给予关注和研究。毕竟某项制度“为何要设立”与“设立后到底结果怎么样”是两个不同的问题。前者包含着政治哲学中的规范价值判断问题,而后者却是政治科学关注的紧迫议题。在价值取向较为一致的前提下,绩效问题则成为我们必须关注的紧迫问题。正如帕特南指出的,“好政府并不仅仅是各种观点相互竞争的论坛,也不仅仅是人民不满情绪的回音壁;它是要实际解决问题的”。而对一项具体的制度来说,它不仅要考虑公民的需求(即它是回应型的),而且要对其采取有效的行动(即它是有效率的)。对于公开选拔领导干部制度来说,它是在回应公民需求的前提下发展起来的,而现在的关键问题是它的行动如何以及产生了怎样的效果。

  一、公开选拔领导干部制度的绩效评价的基本内涵

    一般认为,绩效最基本的涵义是指行为主体为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出。因此,公开选拔领导干部制度的绩效就是指公开选拔领导干部制度静态的结构和动态的运行展现在不同层面的有效输出。制度是关于行动和引导行动的,制度是达成目标的工具,而不仅仅是达成共识的工具。帕特南认为,“政府制度从它们的社会环境中获得输入,然后输出结果以对那个环境做出反应”。公开选拔领导干部制度发展过程中同样是从社会中获得投入然后对社会产生相应的影响,对它的绩效评价正是对此进行系统的评估。如此,公开选拔领导干部制度的绩效评价应该具有如下特征:

    (1)可以用公开选拔制度的产出和投入的关系表示。公开选拔制度的绩效,是以一定的成本换取的,即公开选拔制度在其孕育、产生和运行过程中,须消耗一定的有形的或者无形的资源。“投入少,产出多,则绩效好。投入多,产出少,则绩效不好。多与少是相对而言的,用比例关系才能说明多或少”。

    (2)公开选拔制度绩效包括质与量的配合。质是公开选拔制度绩效满足利益相关者需求的属性。量是指公开选拔制度为利益相关者提供服务和产品的多少。公开选拔制度绩效量是质得以存在的前提,没有一定数量的输出物是谈不上质的,而只有公开选拔制度的输出能够有效的满足利益相关者的需求和期待,量的价值才能得以体现,否则只是无价值的量。

    (3)公开选拔制度绩效包括可量化和不可量化的两类指标。公开选拔制度的投入与产出的效率层面大致可以用数据来表示,如公开选拔过程中人力财力物力的使用效率等。而公开选拔制度过程和影响层面绩效则难以量化,有的根本无法量化,只能用定性的文字描述其多寡优劣,如选拔的领导干部在多大程度上适应岗位,产生了多大绩效等。

    值得指出的是,学术界把制度绩效的概念定义为制度安排绩效和制度结构绩效。但是由于公开选拔制度本身的微观性,所包含的子制度其实就是它的结构要素,因此,我们认为制度安排绩效就是公开选拔制度的结构绩效。所谓的公开选拔领导干部制度静态的结构绩效就是指公开选拔领导干部制度各结构要素之间相互协调和匹配的状况,主要包公开选拔领导干部制度结构要素的耦合、冲突与真空三种类型。各要素之间耦合是指公开选拔制度结构要素之间的高度有序、协调一致的状态。如公开选拔制度中的某些结构要素:公开报名和资格审查、笔试和面试之间的有序衔接和和谐耦合等就是公开选拔制度结构要素之间的耦合。要提高公开选拔制度静态结构绩效,关键在于做好公开选拔制度各组成要素之间的配置,克服它们之间的冲突与和存在的真空状态,实现各要素之间的相互耦合,使公开选拔制度的利益相关者获得在公开选拔制度有效耦合的结构之外不可能获得的追加收入。相对于静态绩效而言的公开选拔制度动态绩效指从制度体系对环境的适应能力和环境对制度体系的影响力的角度来分析制度体系绩效。当然动态的公开选拔制度运行绩效在某种程度上往往也是结构绩效的体现,静态的结构绩效通过相互作用,在制度运行中得以检验。但是无论是静态的结构绩效还是动态的制度运行绩效都必须以一定的结果形态表现出来。这种表现或是可量化的效率抑或不可量化的效益,具体分为政治绩效、经济绩效、文化绩效和社会绩效。

    公开选拔制度的政治绩效首先是激发了干部工作活力,有利于推动干部人事制度改革的纵深开展。其次是扩宽了选人用人视野,优化了干部队伍结构,提高了领导干部队伍的素质,巩固了党的执政基础。再次是通过严格的程序结构,提高了选拔任用制度的公信度,巩固了党的执政地位。最后通过密切干群关系而增进公民对党和政府的满意度,增进党和政府的合法性。公开选拔制度经济绩效主要表现在两方面:一是选拔出人岗适应的优秀的领导干部,直接促进经济的发展。另一方面主要是通过优化干部队伍结构,提升行政组织绩效从而促进经济发展。当然领导干部作为一种特殊的人力资源,其合理开发和利用就是一种经济绩效。公开选拔领导干部制度文化绩效主要是公开选拔制度能促进公民形成健康、合理、积极的精神风貌、心理状态、思维方式和价值取向等。如在传统干部选拔任用基础之上引入考试环节,有利于形成讲学习的风气,“在公选过程中更多的把对干部的选择权利让给群众,强化了干部的忧患意识,增进了责任感和使命感” 等。公开选拔领导干部制度社会绩效中的社会是狭义的社会,是与国家、政府和公民相并列的概念。公开选拔领导干部制度社会绩效主要体现在社会关系、社会管理和社会环境这几个方面。如公开选拔领导干部制度能促进干群关系、领导干部和一般工作人员工作关系融洽从而推进和谐社会的建设。

    我们也可按照新制度经济学家定义的制度内涵来解释公开选拔领导干部制度绩效:非正式规则绩效主要是指公开选拔领导干部制度实施过程中对社会习俗、习惯行为、道德规范、思想信仰和意识形态等的正向推动作用力的大小;正式规则绩效主要是指公开选拔领导干部中建立起来的,并以正式方式加以确定的各种子制度安排,即规则和契约;公开选拔领导干部制度实施机制绩效即公开选拔领导干部制度的组成部分——非正式规则和正式规则得以实现的载体的绩效。如公开选拔领导干部过程中的宣传绩效、考试绩效、考察绩效和公示绩效等。当然,公开选拔领导干部制度的非正式规则绩效、正式规则绩效和实施机制绩效最终也可以说就是公开选拔领导干部制度政治绩效、经济绩效、文化绩效和社会绩效。这只是从另一个角度阐述而已。

    二、公开选拔领导干部制度绩效评价的内在本质

  1.与企业绩效评价和政府整体绩效评价的共洽
制度绩效评价是由企业绩效评价和政府绩效评价演变而来,或者说制度绩效评价是企业绩效评价和政府绩效评价在制度创新过程中的借鉴和发展。而这种借鉴和发展是由于制度绩效评价与企业绩效评价和政府绩效评价具有统一性而决定。组织是为实现一定目标而建立起来的开放系统,它内在地包括静态的组织结构、动态的组织行为、生态的组织环境和心态的组织意识四个方面。而作为组织生命体的企业和政府无疑也具有组织的这种本质规定,这就决定了企业绩效评价和政府绩效评价与公开选拔领导干部制度绩效评价在某些方面具有同一性。因为公开选拔制度也具有组织的某些特性:制度结构、制度行为、制度环境和制度心理(无论是组织还是制度,都必须依靠行为主体——人才能运行,而意识无疑是在其运行过程中体现出来的)。而这种同一性在绩效评价方面表现为:企业和政府与公开选拔领导干部制度绩效评价都得以一定目标为依据,以规范化和程序化为根本,以系统分析为重点,以相关评价为依据,以运行主体参与为条件。公开选拔领导干部制度绩效和政府的绩效之间存在密切联系,这是因为公开选拔领导干部制度绩效的高低与否在一定程度上能直接影响到政府绩效,公开选拔领导干部制度绩效与政府绩效之间存在正比例关系。所以,随着蓬勃发展的政府绩效评价兴起,影响到政府绩效的其它因素绩效评价也就成为应然之义,政府绩效评价的积极生长基因也就不可避免地会在其评价过程被借鉴。公开选拔领导干部制度绩效评价无疑属于此因素之列。当然,对公开选拔领导干部制度绩效评价不能也不可能简单地套用企业和政府绩效评价的模式和方法,而只能在借鉴中发展,在发展中借鉴。

    2.提升干部选拔质量的重要管理工具

    “所有绩效评价都是管理手段,是工具导向的。”公开选拔领导干部制度绩效评价以绩效为本,以公开选拔领导干部的质与量为第一评价标准,蕴含了人力资源优化配置和以人为本的管理理念,无疑也是工具导向的,是一种重要的管理工具。

    (1)公开选拔领导干部制度绩效评价是一种映射工具。领导干部公开选拔制度的绩效即为映射中的原象,评价结果为象。通过科学的公开选拔制度绩效评价这个对应法则,将公开选拔制度绩效科学、合理和准确的反应为象。而公开选拔制度绩效评价的主体、方式、方法和手段等则是对应法则的主要要素。具体来说,公开选拔制度绩效评价的这种映射工具属性就是将公开选拔领导干部制度绩效客观、实事求是地反映出来:不仅可以反映公开选拔领导干部制度静态结构要素的耦合、冲突与真空状态,而且可以了解公开选拔领导干部制度动态的运行状况与效率,目标实现程度与效果,以及公民对公开选拔制度的真实感受等动态过程。

    (2)公开选拔领导干部制度绩效评价是一种控制工具。虽然公开选拔领导干部制度绩效评价本身只是一种对公开选拔领导干部制度绩效现实状况的综合反映,但是,公开选拔领导干部制度绩效评价与既定的公开选拔领导干部制度设计和运行目标是直接联系的,通过各种公开的纵横对比,找出公开选拔制度绩效与预期之间的差距,进而形成压力。更为重要的是,通过对公开选拔制度绩效评价结果的合理使用,对制度要素和结构进行调整和创新,制度运行主体——奖优罚劣,势必会起到很强的控制作用。

    (3)公开选拔领导干部制度绩效评价还是一种持续改进工具。公开选拔领导干部制度绩效评价的过程就是对公开选拔领导干部制度进行诊断的过程。领导干部公开选拔制度绩效评价的目的不仅仅在于反映公开选拔制度的绩效,更重要的是通过评价发现问题,为公开选拔领导干部制度运行提供一个“实际怎样”和“应该怎样”的差距说明,为其创新提供“应当怎样”和“不应该怎样”的指向标,进而调适目标,重新整合制度资源提高其绩效。

    3.政府资源绩效管理的重要环节

    公开选拔领导干部制度绩效评价是资源绩效管理的重要组成部分。公开选拔领导干部制度实质是一种使资源在博弈整合过程中达到资源配置使用最优的博弈规则和博弈均衡,对其进行评价能够映射出资源优化配置的程度,而这正是公开选拔领导干部制度中资源绩效管理的重要环节。一些著名的绩效管理专家如布雷德拉普、安斯沃斯、奎因和麦克菲等都指出绩效评价是绩效管理不可或缺的一部分。如果不对公开选拔领导干部制度之中的各种资源的使用绩效进行评价,对公开选拔过程中各种资源的使用状况、绩效提升途径、方式和目的都失去了基础,即公开选拔领导干部制度资源绩效管理的其他组成部分功能的实现必将大打折扣。公开选拔领导干部制度绩效评价是资源绩效管理周期中的重要步骤。公开选拔领导干部制度资源绩效管理是由公开选拔领导干部制度中的资源如制度的合法性资源、公选的财力、物力资源和人力资源等的使用和配置环境、核心价值、目的、具体如何运作和绩效测评等过程组合而成,它关键在于整合各环节资源的使用绩效,使之与公开选拔制度的目标保持一致,并促进公开选拔领导干部制度战略目标实现的过程。而公开选拔领导干部制度中资源使用配置现状如何、应该如何使用配置、怎么使用配置和是否能博弈平衡的配置,缺少对制度的绩效评价这一关键步骤,这些环节的运转是很难进行的。

    三、公开选拔领导干部制度绩效评价的基本功能

  1.推进公开选拔领导干部制度创新

    首先,公开选拔领导干部制度绩效评价可以推进公选过程民主化和公开化。公开选拔领导干部制度绩效评价对公选过程民主化和公开化的推进作用主要体现在:一是公开选拔领导干部制度绩效评价主体必然是其利益相关者,而公开选拔制度利益相关者参与制度绩效评价,他们关心的并不是绩效评价本身,而是通过绩效评价来检测公开选拔领导干部制度运行与其利益实现之间的关系,从而为是支持还是否定该制度作出决策。因此,他们关心公开选拔制度运行过程无疑会推进公选过程民主化和公开化。二是对公开选拔领导干部制度绩效评价,强调信息公开和政府外部评价主体的参与,因此公开选拔领导干部制度绩效评价民主和公开所需的实践和信息,在一定程度上有了现实的基础。

    其次,公开选拔领导干部制度绩效评价可以促进公开选拔领导干部制度竞争机制的形成。戴维斯和诺斯指出,“促使某一制度产生的主体,不外乎三种:个人、团体和政府机构”。而公开选拔领导干部制度主要由政府建立和实施,因此在运行过程中带有很强的垄断色彩,缺乏竞争。而对公开选拔领导干部制度绩效实行有效评价,一是可以促进政府系统外部的公开选拔制度利益相关者积极参与和竞选。由于中国传统儒家中庸思想和以和为贵思想的影响,公选制度利益相关者往往怯于竞争。如果他们还认为参加公选的收益小于付出,那么他们更加不会参与竞争。而公开选拔领导干部制度绩效评价,可以让公民进一步更详细的了解公选始末,增加其责任心和信心,积极参与竞争,从而也进一步扩大了公选领导干部制度选才范围。二是促进公开选拔领导干部制度实施主体——政府工作人员之间竞争。对公开选拔领导干部制度实施绩效评价,可以将政府工作人员在公开选拔领导干部制度中的业绩详尽映射,从而与他人进行比较,形成责任和压力意识而实现竞争,提高公开选拔领导干部制度绩效。

    再次,公开选拔领导干部制度绩效评价中所采用的先进技术为公开选拔领导干部制度创新提供技术支撑。凡勃轮、斯诺认为技术创新决定制度创新。而新制度经济学家则提出完全相反的观点。事实上,制度创新和技术创新之间存在密切的关系,“技术创新与制度创新相互依存、相互推动”。而对公开选拔制度绩效评价,必须以一定的技术为基本条件。并且由于公开选拔制度自身的某些特质,在使用当今先进技术过程中,须进行创新,这些必然会给公开选拔领导干部制度创新提供有力支撑。

    2.沟通公开选拔制度各利益主体关系

    公开选拔领导干部制度绩效评价能展示强势利益主体和弱势利益主体在公开选拔领导干部制度中的投入和收益,增进它们间的互相支持、理解和信任。绩效评价在向各利益主体展示制度运行绩效的同时,也反映出各利益主体的成本和收益。绩效评价展示的不仅是各利益主体的所获,也将其付出展示出来。这样,不仅可以增进弱势利益主体对强势利益主体的理解和支持,同时也可以增进强势利益主体对弱势利益主体的同情和理解。公开选拔领导干部制度绩效评价能促进公开选拔领导干部制度中利益对立主体关系的改善。公开选拔领导干部制度所涉及的利益主体并不是都赞同其推广和实施。对公开选拔领导干部制度绩效评价,展示公开选拔领导干部制度的优越性和活力,可以增强支持者的信心,减弱反对者的抵触情绪;展示公开选拔领导干部制度的不足和需改进之处,可以为利益获得者提供改进依据,获得反对者的体谅。另外,通过绩效评价,能够加强各利益主体之间的相互监督。有些利益主体在公开选拔领导干部制度运行过程中往往利用选拔过程缺乏透明和公开获取不当利益。另外,一些主体也因不能直接参与公开选拔领导干部制度运行而利益受到侵犯。而公开选拔领导干部制度绩效评价,实质是一种信息活动,其特点是评价过程的透明和信息公开。因此,有利于各利益主体更为广泛和更为深刻的参与到其中,从而达到相互监督和相互制约。

    3.改善公开选拔领导干部制度的绩效

    公开选拔领导干部制度所涉及主体多样,政府是其主要运行主体。但是政府的活动总体来说是独占的、垄断的、非自由竞争。这就导致公开选拔领导干部制度所需成本和产出在一定程度上是非公开的,公开选拔领导干部制度的绩效很难通过自发的信号显示出来(如生产部门在测量自身的生产力水平和了解商品生产和服务能力时,可以依靠价格、利润、利息等精确数据表示出来),即使显示出来,很大程度上也难以精确地量化。而且,其它主体出于某些方面的原因,也不会将自身在公开选拔领导干部制度中所获得利益公开,即使在某种程度上公开,也带有很浓的主观色彩。因此,如何知晓公开选拔领导干部制度绩效,对其进行绩效评价是重要的方法和途径。只有对其进行科学和合理的评价,各利益主体才能通过评价获得一些比较准确的信号,这些信号让各利益主体清楚地知道,在公开选拔领导干部制度设计和运行中的投入和产出究竟如何和应该如何。

    绩效评价是改善公开选拔领导干部制度绩效评价的动力。通过对公开选拔领导干部制度进行绩效评价,可以帮助各利益主体团体明确共同的目标,激发活力和动力,切实增强各利益团体的责任感、使命感和紧迫感。如通过绩效评价,可以激发政府不断对公开选拔领导干部制度进行创新的动力。另一方面,对于公开选拔领导干部制度所涉及利益个体来说,可以让其明确地知道自己在公开选拔领导干部制度中要得到什么、可以得到什么、能得到什么,从而激发其斗志,为实现目标而努力。

 

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(作者:梁丽芝 湘潭大学公共管理学院教授,湘潭411105)